(Φωτ.: Στις προσπάθειες της Ε.Ε. για μείωση της εξάρτησης από τη Ρωσία, η τελευταία αντιδρά συνάπτοντας τις αναγκαίες διμερείς συμφωνίες που θα εξασφαλίζουν την παράκαμψη των «προβληματικών» περιοχών -μέσω νέων αγωγών- και την ενίσχυση της δεσπόζουσας θέσης της στην ευρωπαϊκή αγορά.)
Της Μαρίας Δρούγκα*
Ο τομέας της ενέργειας αποτελεί κρίσιμο παράγοντα της οικονομίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς η προσιτή, σταθερή και αποδοτική ροή των ενεργειακών πόρων στα κράτη είναι αναγκαία, όχι μόνο για την ευδοκίμησή τους, αλλά και για την εσωτερική και πολιτική τους σταθερότητα. Κατά την τελευταία δεκαετία, η οικοδόμηση της ενεργειακής πολιτικής επιδιώχθηκε κυρίως στο πλαίσιο της ανησυχίας των κρατών - μελών για τη συνεχώς αυξανόμενη εξάρτηση της Ε.Ε. από τις εισαγωγές ενέργειας, την αύξηση των τιμών του πετρελαίου μεταξύ των ετών 2002-2010, αλλά και τη διεύρυνση της Ένωσης με κράτη - μέλη που προέρχονται από την πρώην Ένωση Σοβιετικών Σοσιαλιστικών Δημοκρατιών (ΕΣΣΔ) και είναι, κατά το μάλλον ή ήττον, ενεργειακά εξαρτημένα από τη Ρωσία. Ταυτόχρονα, μείζονος σημασίας παράμετροι που ώθησαν την Ε.Ε. σε ανάληψη πρωτοβουλιών ενίσχυσης του υπερεθνικού χαρακτήρα της ενεργειακής πολιτικής υπήρξαν οι διαταραχές του εφοδιασμού με φυσικό αέριο, κατά τις ρωσο-ουκρανικές κρίσεις του 2006 και 2009. Οι εν λόγω κρίσεις κατέδειξαν την ανεπάρκεια των μηχανισμών αντιμετώπισης κρίσεων ενεργειακού εφοδιασμού και οδήγησαν στην επανεξέταση των κύριων αξόνων της ενωσιακής ενεργειακής στρατηγικής, δίνοντας παράλληλα μια ευκαιρία στην Ένωση να δομήσει μια νέα κοινή ενεργειακή πολιτική.
Η αναβάθμιση του ενεργειακού τομέα στην ενωσιακή έννομη τάξη
Σε επίπεδο πρωτογενούς δικαίου της Ε.Ε., ρητή αναφορά στην ενεργειακή πολιτική γίνεται για πρώτη φορά στη Συνθήκη Λειτουργίας της Λισαβόνας (2009) (ΣΛΕΕ) και συγκεκριμένα στο άρθρο 194 αυτής. Με το εν λόγω άρθρο, η ενέργεια αναβαθμίζεται σε πολιτική της Ε.Ε. και αποτελεί πλέον τομέα συντρέχουσας αρμοδιότητας με τα κράτη μέλη (άρθρο 4§2, στοιχείο θ, ΣΛΕΕ), όπως το περιβάλλον, οι μεταφορές, η εσωτερική αγορά κλπ, γεγονός που δηλοί τη διάθεση των κρατών - μελών να ενισχύσουν, μέσω της ενωσιακής δράσης, την ενεργειακή τους ασφάλεια.
Η συμπερίληψη του τομέα της ενέργειας στις συντρέχουσες αρμοδιότητες της Ένωσης ήταν αναγκαία, καθώς η μη σαφής διάκριση των αρμοδιοτήτων της Ε.Ε. και η συνεπαγόμενη μη οριοθέτηση αυτών σε κοινοτικό και εθνικό επίπεδο, είχαν δημιουργήσει προβλήματα στο παρελθόν, οδηγώντας σε έλλειψη συντονισμού ή σε αδράνεια. Το άρθρο 194 αποτελεί ειδική νομική βάση για την ενεργειακή πολιτική, η οποία δεν στηρίζεται πλέον σε αόριστες εξουσιοδοτικές διατάξεις συνθηκών αλλά στη ρητή αρμοδιότητα της Ένωσης, επιτρέποντας την περαιτέρω αποσαφήνιση της δράσης της Ε.Ε. στον τομέα της ενέργειας. Ειδικότερα, οι στόχοι που τίθενται από το άρθρο 194§1 περιλαμβάνουν: α) τη διασφάλιση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, β) τη διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού, γ) την ενεργειακή αποδοτικότητα και την εξοικονόμηση ενέργειας και δ) τη διασύνδεση των ενεργειακών δικτύων.
Εντούτοις, η ευρωπαϊκή ενεργειακή πολιτική δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ακόμη «κοινή», αφενός γιατί η ίδια η Συνθήκη δεν την κατατάσσει στις αποκλειστικές αρμοδιότητες (άρθρο 4§2, στοιχείο θ, ΣΛΕΕ), αφετέρου γιατί τα όποια μέτρα λαμβάνονται στα πλαίσια του άρθρου 194 δεν μπορούν να επηρεάσουν «το δικαίωμα ενός κράτους να καθορίζει τους όρους εκμετάλλευσης των ενεργειακών πόρων του και τα περιθώρια επιλογής μεταξύ διαφόρων ενεργειακών πηγών και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού» (άρθρο 194§2 ΣΛΕΕ). Εξάλλου, στο επίπεδο της λήψης αποφάσεων η Συνθήκη υποδεικνύει τη διακυβερνητική συνεργασία. Από την άλλη μεριά, τα τελευταία χρόνια παρατηρείται μια ενίσχυση του ρόλου της Επιτροπής, ενός υπερεθνικού οργάνου της Ένωσης, στον τομέα της ενεργειακής αγοράς, γεγονός που πιστοποιεί τη βαθμιαία διάθεση για μια υπερεθνική μεταβίβαση εξουσίας. Οι περιορισμοί ωστόσο που υπάρχουν αντανακλούν την επιφυλακτικότητα των κρατών - μελών να εκχωρήσουν αρμοδιότητα σε κρίσιμα ζητήματα εθνικής, οικονομικής και, ειδικότερα, ενεργειακής ασφάλειας.
Παράγοντες που απειλούν την ενεργειακή ασφάλεια της Ε.Ε.
Οι βασικοί άξονες πάνω στους οποίους οικοδομείται η ενεργειακή πολιτική της Ε.Ε. -η ασφάλεια του εφοδιασμού, η βιωσιμότητα και η ανταγωνιστικότητα- βρίσκονται απέναντι σε δύο βασικές προκλήσεις που αντιμετωπίζει η Ένωση: την υψηλή εξάρτηση από τις εισαγωγές ενέργειας και την ισχυρή εξάρτηση από έναν εξωτερικό προμηθευτή. Ειδικότερα, ο βαθμός εξάρτησης από τις εισαγωγές ενεργειακών πόρων έχει αυξηθεί την τελευταία δεκαετία, καθώς η Ε.Ε. εισάγει πλέον το 53,2% της ενέργειας που καταναλώνει. Επί του παρόντος, η Ε.Ε. βρίσκεται αντιμέτωπη με την αύξηση στους δείκτες της ζήτησης και της εγχώριας κατανάλωσης ενέργειας, την απουσία πολιτικής συνοχής ανάμεσα στα κράτη - μέλη και την ανησυχία τόσο για τους δείκτες της περιβαλλοντικής μόλυνσης, όσο και για τις διακυμάνσεις των τιμών ενέργειας. Έπειτα από το τελευταίο κύμα διευρύνσεων, τα ενεργειακά προβλήματα της Ε.Ε. διογκώθηκαν, καθώς τα νέα μέλη είναι κράτη ιδιαίτερα εξαρτημένα από τις εισαγωγές ενεργειακών προϊόντων.
Γενικότερα, στο σύνολό τους τα κράτη - μέλη της Ε.Ε. εντάσσονται στην κατηγορία των εισαγωγέων ενέργειας. Η ύφεση που χαρακτηρίζει τον τομέα της πρωτογενούς παραγωγής λιθάνθρακα, λιγνίτη, αργού πετρελαίου, φυσικού αερίου οδήγησε στην ολοένα και μεγαλύτερη εξάρτηση της Ε.Ε. από τις εισαγωγές πρωτογενούς ενέργειας, προκειμένου να ικανοποιηθεί η ζήτηση, αν και αυτή η κατάσταση σταθεροποιήθηκε στον απόηχο της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης. Οι μεγαλύτεροι καθαροί εισαγωγείς πρωτογενούς ενέργειας είναι κυρίως τα πιο πυκνοκατοικημένα κράτη μέλη της Ε.Ε., με εξαίρεση το Ηνωμένο Βασίλειο και την Πολωνία (λόγω ενδογενών αποθεμάτων). Από το 2004, ο μόνος καθαρός εξαγωγέας πρωτογενούς ενέργειας είναι η Δανία. Μεταξύ των άλλων κρατών - μελών, τα χαμηλότερα ποσοστά εξάρτησης καταγράφηκαν για την Εσθονία, τη Ρουμανία, την Τσεχία και τη Σουηδία. Αντιθέτως, η Μάλτα, το Λουξεμβούργο και η Κύπρος είναι χώρες -σχεδόν- εξ ολοκλήρου εξαρτημένες από τις εισαγωγές πρωτογενούς ενέργειας.
Το πιο πιεστικό ζήτημα ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού είναι η ισχυρή εξάρτηση από έναν μόνο προμηθευτή. Τα τελευταία χρόνια η Ρωσία έχει διατηρήσει τη θέση της ως ο κύριος προμηθευτής πετρελαίου, φυσικού αερίου αλλά και στερεών καυσίμων της Ένωσης. Το 2013, το 33,5% των εισαγωγών αργού πετρελαίου της Ε.Ε. προερχόταν από τη Ρωσία, ελάχιστα μειωμένο σε σχέση με τις καταγραφές του 2010 (34,7%) και του 2011 (34,8%). Η θέση ισχύος που κατέχει η Ρωσία, ιδιαίτερα εις βάρος κρατών τα οποία εξαρτώνται σχεδόν αποκλειστικά από το ρωσικό αέριο και συνεπώς είναι περισσότερο εκτεθειμένα στις διαταραχές του ενεργειακού εφοδιασμού, της επιτρέπει να χρησιμοποιεί την ενέργεια ως μοχλό πολιτικής πίεσης. Οι ρωσο-ουκρανικές κρίσεις του φυσικού αερίου το 2006 και το 2009, αλλά και οι πρόσφατες διακοπές στην τροφοδοσία, αποδεικνύουν ότι η πολιτικοποίηση του ενεργειακού εφοδιασμού μπορεί να οδηγήσει στην αναστολή της ομαλής ροής ενεργειακών πόρων.
Στις προσπάθειες της Ε.Ε. για μείωση της εξάρτησης από τη Ρωσία, η τελευταία αντιδρά συνάπτοντας τις αναγκαίες διμερείς συμφωνίες που θα εξασφαλίζουν την παράκαμψη των «προβληματικών» περιοχών -μέσω νέων αγωγών- και την ενίσχυση της δεσπόζουσας θέσης της στην ευρωπαϊκή αγορά. Στη δύσκολη αυτή συγκυρία για τον ενεργειακό εφοδιασμό της Ευρώπης έρχεται να προστεθεί η κρίση στη Συρία, η οποία έλαβε ακόμη μεγαλύτερες διαστάσεις μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις στη Γαλλία το 2015 και την άμεση εμπλοκή της Ρωσίας. Τα δεδομένα μέχρι στιγμής καταδεικνύουν ότι οποιαδήποτε πολιτική διευθέτηση της συριακής κρίσης θα πρέπει ταυτόχρονα να συμβιβάζει τα αντικρουόμενα ενεργειακά συμφέροντα των εμπλεκόμενων κρατών. Εξάλλου, ορισμένα από αυτά τα κράτη, όπως π.χ. το Ιράν, το Ιράκ, η Σαουδική Αραβία, το Κατάρ και φυσικά τη Ρωσία, αποτελούν και τους μεγαλύτερους παραγωγούς πετρελαίου και φυσικού αερίου στον κόσμο.
Η προοπτική του εφοδιασμού της ευρωπαϊκής αγοράς από νέες πηγές (Βόρεια Αφρική, Ιράν, κράτη της Κασπίας Θάλασσας, Αν. Μεσόγειος) δύναται να συμβάλει με οικονομικά αποδοτικό τρόπο στην ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού της Ε.Ε. Εντούτοις, αναγκαίο στοιχείο είναι η δυνατότητα της Ε.Ε. να εκφραστεί με μία φωνή στη διεθνή ενεργειακή σκηνή και να ανταγωνιστεί ισχυρούς δρώντες στην παγκόσμια αγορά. Η επίτευξή ενός τέτοιου στόχου δεν είναι άμεσα ορατή. Βασική αιτία είναι η αύξηση της ετερογένειας της Ένωσης, ως αποτέλεσμα της διεύρυνσης προς ανατολάς. Η προσπάθεια προώθησης από την Ε.Ε. της πολιτικής διαφοροποίησης πηγών και οδεύσεων προσκρούει στο εξής δεδομένο: τη διαφοροποίηση του βαθμού εξάρτησης των κρατών - μελών της ΕΕ από τις εισαγωγές ενέργειας και κυρίως από τις εισαγωγές που προέρχονται από τη Ρωσία.
Η απουσία της αντίληψης περί κοινών ενεργειακών συμφερόντων στην Ε.Ε. έγινε αισθητή μετά την πρόσφατη ανακοίνωση της κατασκευής του νέου αγωγού Nord Stream II, που θα συνδέει τη Ρωσία με τη Γερμανία, μέσω της Βαλτικής Θάλασσας. Όπως ήταν αναμενόμενο, η ανακοίνωση προκάλεσε αντιδράσεις από την πλευρά της Επιτροπής αλλά και από μεμονωμένα κράτη - μέλη, όπως η Σλοβακία και η Πολωνία. Οι αντιδράσεις είναι εύλογες, δεδομένου ότι ο νέος αγωγός έρχεται σε αντίθεση με την ενεργειακή πολιτική που προωθεί η Ένωση περί διαφοροποίησης των προμηθευτών και την πολιτική γραμμή της για τη διατήρηση του διαμετακομιστικού ρόλου της Ουκρανίας. Αξιοσημείωτο είναι, δε, το γεγονός ότι το προηγούμενο διάστημα η Ε.Ε. έθεσε εμπόδια στην κατασκευή του ρωσικού αγωγού South Stream, λόγω ασυμβατότητάς του με το ευρωπαϊκό δίκαιο ανταγωνισμού. Αυτή η αδυναμία της Ε.Ε. να οικοδομήσει μια συνεκτική ενεργειακή πολιτική περιορίζει τις δυνατότητες αξιοποίησης των ευκαιριών σε περιφερειακό και διεθνές επίπεδο.
Ενεργειακή Ένωση με στόχο τον συγκερασμό των συμφερόντων
Η πρωτοβουλία της Επιτροπής Juncker για την προώθηση μιας σειράς μέτρων που στόχο έχουν τη θέσπιση της Ενεργειακής Ένωσης αποτελεί ένα βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση. Σήμερα, η Ε.Ε. διαθέτει ένα αξιόλογο θεσμικό πλαίσιο για την ενέργεια, ωστόσο στην πράξη εφαρμόζονται 28 εθνικά ρυθμιστικά πλαίσια. Η νέα ενεργειακή στρατηγική της Ένωσης δεν περιορίζεται μόνο στην ενοποίηση της αγοράς ενέργειας, αλλά έχει ακόμη τέσσερις «αμοιβαίως ενισχυόμενες και στενά αλληλένδετες διαστάσεις»: α) την ενεργειακή ασφάλεια, αλληλεγγύη και εμπιστοσύνη, β) την ενεργειακή απόδοση που συμβάλλει στον μετριασμό της ζήτησης, γ) την απαλλαγή της οικονομίας από τις ανθρακούχες εκπομπές, και δ) την έρευνα, την καινοτομία και την ανταγωνιστικότητα.
Η Επιτροπή, στο πλαίσιο της στρατηγικής αυτής, περιγράφει λεπτομερώς 15 σημεία δράσης, σχηματίζοντας ένα χάρτη πορείας προς τη δημιουργία της Ενεργειακής Ένωσης. Μεταξύ άλλων, το σχετικό κείμενο θέτει ως προϋπόθεση για την ολοκλήρωση της ενεργειακής αγοράς την ύπαρξη κατάλληλων υποδομών. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δηλώνει την υποστήριξη της στην υλοποίηση των Έργων Κοινού Ενδιαφέροντος (PCI) με τη χρήση των διαθέσιμων χρηματοδοτικών μέσων. Ειδικότερα, ο νέος κατάλογος που ανακοίνωσε η Επιτροπή τον Νοέμβριο του 2015 περιλαμβάνει 195 έργα ενεργειακής υποδομής, καίριας σημασίας, τα οποία θα συμβάλουν στην επίτευξη των ενεργειακών και περιβαλλοντικών στόχων της Ε.Ε. Τα PCI μπορούν να συμβάλλουν στον τερματισμό της ενεργειακής απομόνωσης ορισμένων κρατών - μελών, ενώ παράλληλα αναβαθμίζουν τη χρήση Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (ΑΠΕ) στο ηλεκτρικό δίκτυο. Στο κατάλογο των PCI περιλαμβάνονται και έργα ελληνικού ενδιαφέροντος, όπως για παράδειγμα οι αγωγοί TAP, IGB, IGI Poseidon, ITGI, East Med και Tesla, η κατασκευή ενός τερματικού σταθμού LNG από την ελληνική εταιρεία ΔΕΠΑ, ενός σταθμού εμπορίας φυσικού αερίου στην Αλεξανδρούπολη κ.ά.
Εξίσου σημαντικό στοιχείο για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς αποτελεί η διαφάνεια, όσον αφορά το κόστος και τις τιμές της ενέργειας καθώς και το επίπεδο της δημόσιας στήριξης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή, ως θεματοφύλακας της ευρωπαϊκής νομοθεσίας, οφείλει να εντοπίσει τις δράσεις που στρεβλώνουν τη λειτουργία της κοινής αγοράς. Κύρια εμπόδια δύνανται να αποτελέσουν ο προστατευτισμός των εθνικών βιομηχανιών, η κυριάρχηση εγχώριων αγορών από εθνικές δεσπόζουσες επιχειρήσεις, τα ετερόκλητα ενεργειακά μείγματα των κρατών - μελών, η απουσία ανεξάρτητων εγχώριων ρυθμιστικών αρχών και η άνιση μεταφορά των Οδηγιών. Ωστόσο, το μεγαλύτερο εμπόδιο στην εφαρμογή μιας συνεκτικής πολιτικής οφείλεται στην ετερογένεια των κρατών - μελών σε θέματα εξωτερικής ενεργειακής πολιτικής, παρά στην επίτευξη της εσωτερικής αγοράς.
Συμπέρασμα
Η εν εξελίξει κρίση στην Ουκρανία και ο αναβρασμός που επικρατεί στη Μέση Ανατολή υπενθυμίζουν όλους τους κινδύνους που συνεπάγονται για τον ενεργειακό εφοδιασμό της Ευρώπης, υπογραμμίζοντας ακόμη περισσότερο τα οφέλη που μπορεί να αποφέρει μια πλήρως ενοποιημένη και συνδεδεμένη αγορά ενέργειας, που τροφοδοτείται από διαφοροποιημένες πηγές και στηρίζεται στην αλληλεγγύη μεταξύ των εταίρων. Για να καταστεί η Ε.Ε. λιγότερο ευάλωτη στις εξωτερικές ενεργειακές κρίσεις, πρέπει να υιοθετήσει μέτρα σχετικά με τη διαφοροποίηση του εφοδιασμού, την ενθάρρυνση συνεργασίας των κρατών - μελών σε πιθανή διαταραχή στη ροή (π.χ. συνεργασία σε ζητήματα χωρητικότητας αποθήκευσης, αντίστροφης ροής, ανάπτυξης μηχανισμών έκτακτης ανάγκης/αλληλεγγύης κ.ά) και τη μεγαλύτερη διαφάνεια των προμηθειών φυσικού αερίου, ιδίως αυτών που προέρχονται από κράτη εκτός της Ε.Ε.
Είναι σαφές ότι η χάραξη μιας κοινής εσωτερικής και εξωτερικής πολιτικής για την ενέργεια προϋποθέτει σε μεγάλο βαθμό κοινή ανάλυση των κινδύνων που απειλούν την ενεργειακή ασφάλεια. Προς αυτήν την κατεύθυνση κινήθηκε και η πρόταση της Επιτροπής για τη δημιουργία της Ενεργειακής Ένωσης. Η μεγαλύτερη πρόκληση που έχει να αντιμετωπίσει τα επόμενα χρόνια η Ε.Ε. είναι η δημιουργία μιας ευρωπαϊκής κοινότητας συμφερόντων. Συνεπώς, η επιτυχία αυτής της πρωτοβουλίας εξαρτάται από την πολιτική δέσμευση όλων των εμπλεκόμενων παραγόντων, συμπεριλαμβανομένων των θεσμικών οργάνων της Ε.Ε., των κρατών - μελών και άλλων ενδιαφερόμενων μερών σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας, της αναλογικότητας και της βελτίωσης της νομοθεσίας.
* Η κ. Μαρία Δρούγκα είναι μεταπτυχιακή απόφοιτος του τμήματος «Ευρωπαϊκό Δίκαιο και Πολιτική - πρόγραμμα Jean Monnet» (Πάντειο Πανεπιστήμιο) και ερευνήτρια στο Παρατηρητήριο Ανατολικής Μεσογείου του ΤΟ.ΡΕ.ΝΕ.
