Του Δρ. Χρήστου Μπαξεβάνη*
Εν αρχή ην η Συρία
Οι νέες μορφές συγκρούσεων και οι σύγχρονες πηγές παγκόσμιας ανασφάλειας καταδεικνύουν ότι μέσα σε ένα περιβάλλον αλληλεξάρτησης καμία κοινωνία δεν είναι απομονωμένη από τις άλλες, αντίθετα όλοι οι πολίτες είναι αντιμέτωποι με κοινούς κινδύνους και παγκόσμια προβλήματα. Οι προσφυγικές και μεταναστευτικές ροές αποτελούν ένα τέτοιο παράδειγμα. Πριν από δύο και πλέον αιώνες, ο Immanuel Kant διαπίστωνε πως οι κοινωνίες βρίσκονται αναπόφευκτα δίπλα-δίπλα. Μια βίαιη πρόκληση ενάντια στο Νόμο και τη Δικαιοσύνη σε ένα συγκεκριμένο τόπο έχει συνέπειες σε πολλούς άλλους τόπους και μπορεί να βιωθεί παντού, σημείωνε ο Γερμανός φιλόσοφος, για να συμπληρώσει ότι δεν ζούμε, πλέον, αν ζούσαμε ποτέ, σε έναν κόσμο απομονωμένων εθνικών κοινοτήτων. Αντίθετα ζούμε σε έναν κόσμο, όπου οι τροχιές των χωρών συμπλέκονται βαθιά μεταξύ τους. Το 2015 αποτέλεσε έτος – ορόσημο για το μεταναστευτικό στην Ε.Ε. Η μαζική εισροή προσφύγων από τη Συρία κατέληξε στην κατάρρευση του ευρωπαϊκού εξωτερικού συνόρου αναδεικνύοντας ταυτόχρονα τα αδιέξοδα της ευρωπαϊκής πολιτικής για το άσυλο και τη μετανάστευση. Η εικόνα συμπληρώνεται με την συμφωνία της Ε.Ε. και Τουρκίας της 18ης Μαρτίου 2016 για τον τερματισμό της παράτυπης μετανάστευσης από την Τουρκία προς την Ε.Ε. και την αντικατάσταση της με νόμιμους διαύλους επανεγκατάστασης προσφύγων στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Από το 2017…
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι από την υπογραφή της συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας μέχρι σήμερα είναι σημαντική και διαρκής η μείωση του αριθμού των ατόμων που διασχίζουν παράτυπα τα ευρωπαϊκά σύνορα ή χάνουν τη ζωή τους στο Αιγαίο. Ωστόσο, η συγκεκριμένη συμφωνία φαίνεται ότι έχει αξιοποιηθεί από τις ευρωπαϊκές ηγεσίες ώστε να μεταθέσουν έτι περαιτέρω το μερίδιο ευθύνης τους, αυτή τη φορά από τις χώρες πρώτης γραμμής του Μεσογειακού Νότου σε τρίτες χώρες, όπως είναι η Τουρκία, την στιγμή μάλιστα που οι επιδόσεις σχεδόν του συνόλου των κρατών μελών της Ε.Ε. τόσο στην επανεγκατάσταση όσο και στην μετεγκατάσταση εξακολουθούν να είναι απογοητευτικές. Είναι χαρακτηριστικό ότι, σύμφωνα με τα τελευταία επίσημα στοιχεία, όπως αυτά προκύπτουν από την 14η Έκθεση της Επιτροπής για τη μετεγκατάσταση αιτούντων άσυλο εντός της ΕΕ και την επανεγκατάσταση προσφύγων εκτός της ΕΕ, η οποία δημοσιεύθηκε στις 26 Ιουλίου 2017, από τους 63.302 πρόσφυγες που προβλεπόταν να έχουν μετεγκατασταθεί από την Ελλάδα, μόλις 16.804 έχουν μεταφερθεί σε άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τρεις χώρες (Αυστρία, Ουγγαρία, Πολωνία) δεν έχουν πάρει κανέναν και μόλις 4 χώρες έχουν πάρει πάνω από 1.000 πρόσφυγες (Γαλλία, Γερμανία, Ολλανδία, Πορτογαλία).
Θετική, ωστόσο, εξέλιξη συνιστά η απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 6 Σεπτεμβρίου 2017 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-643/15 και C-47/15, όπου απέρριψε τις προσφυγές της Σλοβακίας και της Ουγγαρίας κατά του μηχανισμού μετεγκατάστασης αιτούντων άσυλο από την Ελλάδα και την Ιταλία προς τα άλλα κράτη μέλη της Ένωσης. Με την εν λόγω απόφαση το ΔΕΕ αποδοκιμάζει ευθέως τη συμπεριφορά συγκεκριμένων κρατών να δεχτούν πρόσφυγες στο έδαφος τους γεγονός που αντιβαίνει, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει το Δικαστήριο, στην υποχρέωση αλληλεγγύης και δίκαιης κατανομής βαρών την οποία υπέχουν τα κράτη μέλη της Ένωσης στον τομέα της πολιτικής ασύλου. Στο ίδιο πνεύμα κινήθηκε και ο Γενικός Εισαγγελέας του Δικαστηρίου ο οποίος με τις προτάσεις του στις 26 Ιουλίου 2017 υποστήριξε ότι η περιορισμένη αποτελεσματικότητα του μηχανισμού εξηγείται από ένα σύνολο στοιχείων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η μη εκτέλεση, εν μέρει ή εν όλω, της προσβαλλόμενης αποφάσεως από ορισμένα κράτη μέλη (όπως η Σλοβακία και η Ουγγαρία), γεγονός που αντιβαίνει στην υποχρέωση αλληλεγγύης και δίκαιης κατανομής των ευθυνών την οποία υπέχουν τα κράτη μέλη στον τομέα της πολιτικής ασύλου. Περαιτέρω, η Επιτροπή κίνησε στις 26 Ιουλίου 2017 το επόμενο στάδιο των διαδικασιών επί παραβάσει κατά της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Ουγγαρίας και της Πολωνίας στέλνοντας αιτιολογημένες γνώμες στην Τσεχική Δημοκρατία, την Ουγγαρία και την Πολωνία λόγω μη συμμόρφωσης με τις νομικές υποχρεώσεις που υπέχουν στον τομέα της μετεγκατάστασης.
Σε ό,τι αφορά την εφαρμογή της Κοινής Δήλωσης Ε.Ε. – Τουρκίας στην Ελλάδα, μετά τις 20 Μαρτίου 2016 και ειδικότερα μετά τις 4 Απριλίου 2016 που τέθηκε σε ισχύ ο Ν. 4375/2016 και το άρθρο 60 παρ.4, σε πρώτο βαθμό οι αιτήσεις διεθνούς προστασίας Σύρων υπηκόων κατά κανόνα απορρίπτονται ως απαράδεκτες. Αντίθετα, σε δεύτερο βαθμό, ειδικά οι πρώτες προσφυγές κατά των αποφάσεων απαραδέκτου του πρώτου βαθμού που εξετάστηκαν από τις Επιτροπές Προσφυγών έγιναν παραδεκτές, οι δε αποφάσεις που εκδόθηκαν παρουσιάζουν αξιοσημείωτο ενδιαφέρον ειδικά αναφορικά με την αδυναμία χαρακτηρισμού της Τουρκίας ως ασφαλούς τρίτης χώρας. Αρνητική, ωστόσο, ήταν η απόφαση Συμβουλίου της Επικρατείας για την υπόθεση δύο Σύρων, που είχαν προσφύγει κατά της απόρριψης του αιτήματος τους για άσυλο σε δεύτερο βαθμό με το σκεπτικό ότι είναι ασφαλής τρίτη χώρα γι'' αυτούς η Τουρκία και το αίτημα τους ήταν απαράδεκτο στην Ελλάδα. Η προσφυγή των δύο Σύρων και της οργάνωσης Ελληνικό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες είχε αρχικά απορριφθεί από την 7μελή σύνθεση του ΄Δ' τμήματος του ΣτΕ (με τις αποφάσεις 445, 446 και 447/ 2017), αλλά λόγω της σοβαρότητας του το θέμα παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του ΣτΕ. Με τις υπ' αριθμ 2347 και 2348 του 2017 αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, το ΣτΕ απέρριψε τις αιτήσεις ακύρωσης Σύρων κατά απορριπτικών πράξεων επί των αιτημάτων τους ασύλου, κρίνοντας ότι η Τουρκία μπορεί να θεωρηθεί «ασφαλής τρίτη χώρα» για αυτούς.
Μια διεξοδική, όπως θα απαιτείτο, νομική ανάλυση της εν λόγω απόφασης εκφεύγει του σκοπού του παρόντος άρθρου. Αξίζει, ωστόσο, να αναφερθούμε εν συντομία στην επιλογή της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας -με οριακή μάλιστα πλειοψηφία μιας ψήφου- να μην απευθύνει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναφορικά με την ερμηνεία των κριτηρίων που πρέπει να πληροί μια τρίτη χώρα για να θεωρείται ασφαλής για συγκεκριμένο αιτούντα. Σύμφωνα με το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, τα δικαστήρια των οποίων οι αποφάσεις δεν υπόκεινται σε περαιτέρω ένδικα μέσα οφείλουν να υποβάλουν αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο εάν στην υπόθεση ανακύπτει ζήτημα ερμηνείας του ευρωπαϊκού δικαίου. Η ερμηνεία του άρθρου 38 της Οδηγίας αναφορικά με τα κριτήρια που πρέπει να πληροί μια τρίτη χώρα για να θεωρείται ασφαλής για συγκεκριμένο αιτούντα δεν ήταν απαλλαγμένη εύλογων αμφιβολιών. Κατά συνέπεια το ΣτΕ ως δικαστήριο οι αποφάσεις του οποίου δεν υπόκεινται σε ένδικα μέσα, όφειλε να τηρήσει την υποχρέωσή του προς παραπομπή. Το ζήτημα καθίσταται ακόμα σοβαρότερο αν λάβει κανείς υπόψη του ότι η κατά πλειοψηφία ληφθείσα απόφαση να μη διατυπωθεί τελικώς προδικαστικό ερώτημα ως προς τα ανωτέρω ζητήματα, καθώς συνιστά παραβίαση του ως άνω άρθρου της Συνθήκης, δύναται υπό προϋποθέσεις να γεννήσει αστική ευθύνη του (ελληνικού) Κράτους προς αποζημίωση (C-224/01 Gerhard Kobler κατά Republik Osterreich). Ταυτόχρονα μέσα στη χώρα μας διαμορφώνονται δυο παράλληλα νομικά καθεστώτα: άλλο καθεστώς ισχύει στα νησιά κατ' εφαρμογή της ευρωτουρκικής συμφωνίας, άλλο καθεστώς στην ηπειρωτική Ελλάδα για τους πρόσφυγες που εισήλθαν πριν την υπογραφή της συμφωνίας αυτής. Last but not least, επώνυμές καταγγελίες έχουν δει το φως της δημοσιότητας σχετικά με την άτυπη επαναπροώθηση από την Ελλάδα στην Τουρκία Τούρκων πολιτών που ζητούν διεθνή προστασία από τις αρχές της χώρας μας.
…στο 2018
Οι πρόσφατες εξελίξεις σε επίπεδο ευρωπαϊκής πολιτικής για το άσυλο και τη μετανάστευση μολονότι αποτελούν μια «βελτιωτικού» τύπου παρέμβαση στη κείμενη κοινοτική νομοθεσία κατέδειξαν δυστυχώς για άλλη μια φορά τον βαθύ διχασμό και την επιλεκτική αντιμετώπιση του προβλήματος στο εσωτερικό της ΕΕ, καθώς και την απροθυμία αν όχι άρνηση των ευρωπαϊκών κρατών να αντιμετωπίσουν τα ήδη συσσωρευόμενα προβλήματα. Είναι χαρακτηριστικό ότι μπροστά στην ανάγκη για μια ριζική αλλαγή του Κανονισμού Δουβλίνο υπέρ ενός συστήματος κεντρικής διαχείρισης των αιτήσεων ασύλου που κατατίθενται ανά την Ευρώπη, υπό την επιμέλεια μιας ισχυρής Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Ασύλου, με στοιχεία από το ΑΕΠ, το ποσοστό ανεργίας, ο αριθμός κατοίκων, το ποσοστό αιτούντων άσυλο που ήδη κατοικούν εκεί και το μέγεθος επικράτειας, η Επιτροπή, δυστυχώς, προτίμησε την απλή τροποποίηση του Κανονισμού Δουβλίνο. Το μοναδικό μάλιστα «μέτρο αλληλεγγύης» που προβλέπει ο μόνιμος μηχανισμός μετεγκατάστασης θα τίθεται σε εφαρμογή μονάχα όταν μία χώρα φτάσει στο 150% των δυνατοτήτων της. Δηλαδή, μία χώρα θα πρέπει να ξεπεράσει κατά 50% τις δυνατότητές της για να υπάρξει η όποια μορφή αλληλεγγύης. Το αναθεωρημένο σύστημα ασύλου δεν μπορεί να είναι ένας μηχανισμός στεγανοποίησης του προβλήματος στις χώρες της περιφέρειας. Στην πραγματικότητα δηλαδή λαμβάνει χώρα μια διαχείριση του όλου προβλήματος «εκτός των τειχών», με τις χώρες που είναι πύλες εισόδου από την Ασία και την Αφρική (που προκαλούν τα μεγαλύτερα ρεύματα μεταναστών και προσφύγων) να αναλαμβάνουν το κύριο βάρος αντιμετώπισης του ζητήματος.
Η ευρωπαϊκή πολιτική φαίνεται να μην θέλει ή να μην μπορεί να διαβάσει τα σημάδια του κινδύνου που αποκαλύπτονται πλέον έκδηλα (υπερσυσσωρεύσεις πληθυσμών στα μεθοριακά ευρωπαϊκά κράτη και ιδίως στη χώρα μας, συνθήκες εξαθλίωσης των πληθυσμών αυτών, ανάδυση ανοικτά ρατσιστικών και ξενοφοβικών τάσεων), και τα οποία αφενός δημιουργούν σοβαρό προβληματισμό για την κοινωνική συνοχή και ασφάλεια σε ευρωπαϊκό επίπεδο αφετέρου αποτελούν σοβαρή δοκιμασία για τις φιλελεύθερες αρχές και τις δημοκρατικές παραδόσεις των ευρωπαϊκών λαών. Μια αποτελεσματική, ωστόσο, διαχείριση και αντιμετώπιση των προσφυγικών και μεταναστευτικών ροών απαιτεί ενιαία ευρωπαϊκή πολιτική ασύλου και μετανάστευσης στη βάση της αρχής της αλληλεγγύης για την δίκαιη και αναλογική κατανομή των ευθυνών στην ΕΕ. Σε Ευρωπαϊκό Επίπεδο, απαιτείται, μεταξύ άλλων: 1) Αναθεώρηση των προβλέψεων για εξέταση των αιτημάτων ασύλου από τη χώρα πρώτης εισόδου (Κανονισμός Δουβλίνο), 2) Καθιέρωση μηχανισμού υποχρεωτικής ανακατανομής στο εσωτερικό της Ε.Ε. τόσο αναγνωρισμένων προσφύγων όσο και αιτούντων άσυλο με δίκαιο και αναλογικό τρόπο, 3) Δημιουργία μηχανισμού υποχρεωτικής ανακατανομής και μετεγκατάστασης των μεταναστών χωρίς χαρτιά, με βάση συγκεκριμένη δίκαιη αναλογία σε όλα τα κράτη μέλη, 4) Θέσπιση Ευρωπαϊκού Ασύλου ώστε οι αλλοδαποί να ζητούν άσυλο από την Ε.Ε. συνολικά και να κατανέμονται αναλογικά στα κράτη μέλη, 5) Ενίσχυση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Συνοριακής Ακτοφυλακής για την εξάρθρωση των δικτύων λαθρομετανάστευσης και την καταπολέμηση της διακίνησης ανθρώπων, 6) Ενίσχυση του εθελοντικού επαναπατρισμού παράτυπων οικονομικών μεταναστών σε συνεργασία με τον Διεθνή Οργανισμό Μετανάστευσης και την Ε.Ε, 7) Παροχή αναπτυξιακής βοήθειας στις χώρες προέλευσης υπό την προϋπόθεση ότι θα πρέπει να δέχονται πίσω τους πολίτες τους που δεν γίνονται δεκτοί στην Ε.Ε., 8) Δημιουργία hot spots στα κράτη πρώτης γραμμής, όπως η Ιορδανία, ο Λίβανος και η Τουρκία, 9) Ανάπτυξη νόμιμων εναλλακτικών οδών για την αναζήτηση της προστασίας στην Ευρώπη.
Τέτοια είδους, ωστόσο, μέτρα απαιτούν και τις ανάλογες πολιτικές συνθήκες και προϋποθέσεις. Μια ολοκληρωμένη αντιμετώπιση της προσφυγικής κρίσης θα προϋπέθετε ένα θεσμικό περιβάλλον ενισχυμένης ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και εμβάθυνσης και όχι μια Ευρώπη της μεταβλητής γεωμετρίας και των πολλαπλών ταχυτήτων που κατά την εκτίμησή μας δυστυχώς το επόμενο διάστημα θα δούμε να ξεδιπλώνεται. Με άλλα λόγια, το περιβάλλον δεν θα είναι πλέον ευνοϊκό, όσο ήταν φυσικά, για πολιτικές αλληλεγγύης και δίκαιης κατανομής των βαρών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα η αντιθεσμική και αντιευρωπαϊκή στάση του Ν. Τουσκ, ο οποίος εμφανίστηκε προσφάτως όχι ως Πρόεδρος του Συμβουλίου, αλλά ως εκπρόσωπος των χωρών Βίζενγκραντ. Το ζήτημα δεν αφορά πλέον (μόνο) τον ίδιο, αλλά την θεσμική απαξίωση του Οργάνου της Ένωσης που εκπροσωπεί. Επιδεικτικά ο ίδιος αγνοεί ότι η απόφαση για το μηχανισμό μετεγκατάστασης είναι απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, η νομιμότητα της οποίας έχει επικυρωθεί από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο.
Η επιστροφή σε μια απομονωμένη και μη συντονισμένη εθνική δράση δεν μπορεί να είναι η επιλογή μας. Αντίθετα, απαιτείται αλληλεγγύη και δίκαιη κατανομή βαρών/ευθυνών. Λύσεις υπάρχουν και είναι γνωστές πλέον. Μένει να αποδειχτεί σε ποιο βαθμό οι ευρωπαϊκές ηγεσίες θα σταθούν στο ύψος των περιστάσεων και θα κινηθούν συλλογικά και κοινοτικά, μακριά από κοντόφθαλμές λογικές εθνικού προστατευτισμού και απομονωτισμού. Η Ευρώπη αν θέλει να επιβιώσει πρέπει να μετατρέψει με αποφασιστικότητα τη σημερινή κρίση σε ευκαιρία για τη μακροχρόνια ανάπτυξή της, αντιμετωπίζοντας έτσι την επιταχυνόμενη δημογραφική επιδείνωση, δημιουργώντας κοινό παρονομαστή πολιτικής δράσης και κοινωνικής ένταξης, ενώ παράλληλα θα διατηρεί τις ανθρωπιστικές της αξίες και θα παραμένει μια ανοιχτή κοινωνία. Στο πλαίσιο αυτό, η αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής βαρών/ευθυνών (Άρθρο 80 ΣΛΕΕ) αναδεικνύεται σε βασική δικαιοπολιτική αρχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης, θεμελιώδους μάλιστα σημασίας για την συνεκτικότητα, την βιωσιμότητα της Ε.Ε. και την επανασύνδεσή της με την ανθρωπιστική παράδοση του ευρωπαϊκού διαφωτισμού.
*Ο Δρ. Χρήστος Μπαξεβάνης είναι Διεθνολόγος.
Φωτογραφία: AP
