Του Παναγιώτη Γκλαβίνη *
Η οικονομία μας αντιμετωπίζει τη διαρκή πρόκληση της δημιουργίας πρωτογενών πλεονασμάτων, που θα της επιτρέψουν να διατηρήσει το χρέος της βιώσιμο. Αυτό μας υποχρεώνει από τη μια να περικόπτουμε τις δημόσιες δαπάνες, περιορίζοντας τις δυνατότητες κρατικής ενίσχυσης, μεταξύ άλλων, και της επενδυτικής δραστηριότητας, από την άλλη να αυξάνουμε τα δημόσια έσοδα, αφαιρώντας αναπτυξιακούς πόρους από την οικονομία.
Δεδομένου ότι πολιτικές ενίσχυσης της ζήτησης είναι ανέφικτες σε περιβάλλον δημοσιονομικής στενότητας, ώστε μέσω της κατανάλωσης να προκαλέσουμε ανάπτυξη, ο μόνος δρόμος για να το πετύχουμε είναι να ενθαρρύνουμε τις επενδύσεις.
Ποιος, όμως, θα χρηματοδοτήσει νέα επενδυτικά σχέδια στη χώρα;
Είναι σαφές ότι η μάχη θα πρέπει να δοθεί σε όλα τα παραπάνω μέτωπα συγχρόνως, προκειμένου να αυξηθεί η ρευστότητα στην ελληνική οικονομία, η οποία θα επιτρέψει και την υλοποίηση νέων επενδυτικών σχεδίων. Πλην όμως, από τον παραπάνω πίνακα καθίσταται εμφανής η σημασία που έχουν για τη χώρα μας οι αποτελεσματικές πολιτικές προσέλκυσης των ξένων άμεσων επενδύσεων ειδικότερα.
Για ποιες επενδύσεις, όμως, μιλάμε; Σε ποιους τομείς; Ποιος είναι ο ρόλος του κράτους στον κάθε τομέα;
Ξένες άμεσες παραγωγικές επενδύσεις
Δεδομένου ότι η ανταγωνιστικότητα της οικονομίας μας βρίσκεται στο ναδίρ, η αγοραστική δύναμη των Ελλήνων είναι ασθενική και η φορολογία μας απαγορευτικά υψηλή, οι πιθανότητες να προσελκύσουμε ξένες παραγωγικές επενδύσεις στο εμπόριο, τις υπηρεσίες και τη βιομηχανία είναι ελάχιστες. Ειδικά για τη βιομηχανία, το κόστος της ενέργειας είναι αποτρεπτικό από μόνο του.
Για να προσελκύσουμε παραγωγικές επενδύσεις, που είναι και οι πιο ποιοτικές, στο μέτρο που ο ξένος επενδυτής μεταφέρει οικονομική δραστηριότητα στη χώρα, κάνοντάς την πιο πλούσια σε βάθος χρόνου και συμβάλλοντας στη βιώσιμη ανάπτυξή της, δεν χρειάζεται να «κάνουμε» κάτι ειδικά, αλλά να «είμαστε» γενικά μια χώρα φιλική προς τις επενδύσεις. Και εξηγούμαι.
Εδώ πρόκειται για καλλιστεία. Ένας επενδυτής που αναζητά μια χώρα για να εγκαταστήσει μια παραγωγική επένδυση, έχει να διαλέξει από μια λίστα χωρών για να δημιουργήσει εκεί μια επιχείρηση που θα λειτουργήσει ως επενδυτικό του όχημα, το οποίο δεν θα έχει άλλη σχέση με το κράτος υποδοχής, πέραν αυτής που έχει κάθε άλλη ιδιωτική επιχείρηση δραστηριοποιούμενη στον ίδιο τομέα. Δεν υλοποιεί την επένδυσή του συνάπτοντας κάποια ειδική συμφωνία με το κράτος ή λαμβάνοντας κάποια ειδική άδεια.
Στις ανοικτές και ελεύθερες αγορές όπως η δική μας, μια ξένη παραγωγική επένδυση δεν υλοποιείται μέσω ειδικής συμφωνίας με το κράτος. Η δε άδεια που χρειάζεται στο πλαίσιο αυτό, δεν εγείρει ιδιαίτερα προβλήματα για να εκδοθεί, διότι η διοίκηση δεν διαθέτει διακριτική ευχέρεια για να την εκδώσει. Το πρόβλημα «γραφειοκρατία» εδώ πέρα δεν είναι κρίσιμο κατά την υλοποίηση της επένδυσης.
Είναι σημαντικό για τη λειτουργία της επένδυσης, λαμβάνεται υπόψη αν μια επένδυση μπορεί να εγκατασταθεί αλλού, όπου η γραφειοκρατία είναι ενδεχομένως μικρότερη, πλην όμως δεν εμποδίζει την υλοποίηση μιας παραγωγικής επένδυσης στη χώρα στο στάδιο της εγκατάστασής της. Δεν είναι τόσο σημαντικό, λοιπόν, το να μπορείς να φτιάξεις μια εταιρία σε πέντε, δέκα ή τριάντα ημέρες. Και δόξα τω Θεώ, βιομηχανικές ζώνες υπάρχουν παντού στην Ελλάδα, πλην όμως όσο πάνε και ερημώνουν.
Κατά καιρούς, μάλιστα, πολλοί υπουργοί πίστευαν ότι το πρόβλημα της προσέλκυσης παραγωγικών επενδύσεων στη χώρα έγκειτο στο πόσο γρήγορα θα μπορεί να ανοίξει κανείς μια επιχείρηση. Τις δεκαετίες αμέσως μετά τον Πόλεμο, ήταν πολύ πιο δύσκολο ν' ανοίξεις μια επιχείρηση. Πλην όμως, τότε άνοιγαν επιχειρήσεις και γίνονταν επενδύσεις, και μάλιστα παραγωγικές.
Γιατί; Μα γιατί ήσουν ανταγωνιστικός και γιατί διέθετες μια ελκυστική αγορά σε ανάπτυξη. Τώρα, κρίσιμο για την απόφαση ενός επενδυτή να εγκατασταθεί στη χώρα σου είναι το να μπορεί να απολύσει εύκολα, το να κλείσει την επιχείρησή του γρήγορα, το να διεκδικήσει τις οφειλές του από την αγορά προσφεύγοντας σε μια αποτελεσματική δικαιοσύνη και το να βγάζει κέρδη που δεν θα του τα εξαφανίσει το τοπικό δημόσιο με νόμιμους (φορολογία) ή παράνομους τρόπους (διαφθορά).
Όλα αυτά μετρώνται με δείκτες «ανταγωνιστικότητας», «doing business» και «διαφάνειας», τους οποίους λαμβάνει υπόψη η διεθνής επενδυτική κοινότητα πριν επιλέξει τη χώρα στην οποία θα επενδύσει. Η χώρα μας δεν διαθέτει αυτό που λέμε «φιλικό επενδυτικό περιβάλλον» και για το λόγο αυτό δεν προτιμάται. Εξάλλου, έχει όλα τα μειονεκτήματα μιας αναπτυγμένης οικονομίας, που μάλιστα ανήκει σε μια ιδιαίτερα ανταγωνιστική οικονομική ζώνη, και πολλά από τα μειονεκτήματα μιας αναπτυσσόμενης ακόμη οικονομίας, χωρίς να διαθέτει την κυριαρχία των διεθνών οικονομικών της σχέσεων.
Για να καταστεί επιλέξιμη να προσελκύσει παραγωγικές επενδύσεις, πρέπει να προβεί σε δομικές μεταρρυθμίσεις του θεσμικού πλαισίου, της δημόσιας διοίκησης, της φορολογίας επιχειρήσεων και της απονομής δικαιοσύνης. Από τις μεταρρυθμίσεις αυτές, όμως, οι οποίες είναι βέβαιο πως πρέπει να συνεχιστούν, δεν πρόκειται να προσελκύσει επενδύσεις άμεσης απόδοσης. Είναι ένα εργοτάξιο, το οποίο έχει ξεκινήσει συστηματικά από το πρώτο Μνημόνιο και μετά, πλην όμως βρίσκεται ακόμη μακριά από το να έχει ολοκληρωθεί και ακόμη πιο μακριά από το να φέρει αποτελέσματα, όπως αποκαλύπτουν οι δείκτες της παγκόσμιας ανταγωνιστικότητας.
Ιδιωτικοποιήσεις, συμπράξεις και φυσικοί πόροι
Έτσι λοιπόν, αν θέλουμε να προκαλέσουμε άμεσα το πολυπόθητο αναπτυξιακό σοκ στην οικονομία, θα πρέπει να επισπεύσουμε τις αποκρατικοποιήσεις, την εκμετάλλευση του ορυκτού πλούτου και των φυσικών πόρων και τις συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, ώστε μέσω αυτών να προσελκύσουμε επενδύσεις για να αυξήσουμε γρήγορα το ΑΕΠ και να μειώσουμε με την ίδια ταχύτητα τη φορολογία, η οποία τροφοδοτεί τα υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα που δεσμευτήκαμε να διατηρήσουμε για μεγάλο χρονικό διάστημα.
Διότι, μακροπρόθεσμα, η υψηλή φορολογία είναι όχι μόνο πολιτικά αδύνατη, αλλά και οικονομικά μη βιώσιμη. Η δε μεσαία τάξη που τιμώρησε τον Σύριζα, είναι με το δάκτυλο στη σκανδάλη. Για να δικαιωθούν γρήγορα οι προσδοκίες της, διότι στο μεταξύ έχει χάσει την υπομονή της, θα πρέπει να έρθει ακόμη γρηγορότερα η ανάπτυξη. Και για να 'ρθει η ανάπτυξη, θα πρέπει να γίνουν επενδύσεις.
Ποιος, όμως, θα επενδύσει στη χώρα; Εδώ είναι που το κράτος θα πρέπει να δημιουργήσει τις ευκαιρίες προκειμένου να προσελκύσει άμεσα ξένες επενδύσεις. Οι τομείς των αποκρατικοποιήσεων, των φυσικών πόρων και των υποδομών προσφέρονται γι' αυτό. Πλην όμως, αυτές, σε αντίθεση με τις προηγούμενες, απαιτούν μια αποτελεσματική διοίκηση, που σήμερα δεν υπάρχει.
Μέλημα όλων των κυβερνήσεων της κρίσης από το καλοκαίρι του 2009 και μετά, ήταν πώς θα κάνουν bypass την αναποτελεσματική διοίκηση για να προωθήσουν με διαδικασίες fast track τις επενδύσεις που όλες συμφωνούσαν ότι χρειαζόμασταν. Ο πρώτος νόμος ταχείας αδειοδότησης των επενδύσεων ψηφίστηκε το 2009 επί κυβερνήσεως Καραμανλή (ν. 3775/2009). Ακολούθησε ο ν. 3894/2010 επί κυβερνήσεως Παπανδρέου, ο οποίος εισήγαγε την έννοια της στρατηγικής επένδυσης. Τον νόμο αυτό επιχείρησαν να βελτιώσουν στη συνέχεια οι νόμοι 4072/2012, επί κυβερνήσεως Παπαδήμου, και 4146/2013, 4242/2014 και 4262/2014, επί κυβερνήσεων Σαμαρά.
Τα αποτελέσματα των παραπάνω νόμων στα δέκα χρόνια λειτουργίας των διαδικασιών fast track είναι πενιχρά. Αρκεί μόνο να επισκεφθεί κανείς την ιστοσελίδα του Enterprise Greece για να το διαπιστώσει. Από τα λίγα έργα που θα δει εκεί, αυτά που πραγματικά υλοποιήθηκαν ή υλοποιούνται είναι ακόμη λιγότερα. Με άλλα λόγια, οι νόμοι αυτοί απέτυχαν να λειτουργήσουν για τον σκοπό για τον οποίο ψηφίστηκαν.
Με την ευκαιρία της ψήφισης του ν. 4072/2012, είχα γράψει τότε αρμοδίως: «Δεν θα γίνει τίποτε με το νέο θεσμικό πλαίσιο, όσο κι αν βελτιώνει το ήδη υπάρχον. Ας μην έχουμε αυταπάτες. Αδίκως κουραζόμαστε να ράβουμε και να ξηλώνουμε ένα αποτυχημένο γραφειοκρατικό πλαίσιο». Δυστυχώς, και οι επόμενες κυβερνήσεις συνέχισαν στο ίδιο ακριβώς μοτίβο, με μηδαμινά αποτελέσματα επί της ουσίας.
Η αποτελεσματικότητα των νόμων αυτών δέχθηκε τη χαριστική βολή από το ίδιο το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο με την απόφαση 528/2015 της Ολομέλειας έκρινε ότι «ο επενδυτής που έχει καταρχήν υπαχθεί στη διαδικασία στρατηγικών επενδύσεων φέρει το κίνδυνο, τελικώς, να μην υλοποιηθεί η επένδυσή του, εάν κριθεί αρμοδίως σε επόμενο στάδιο, ότι τούτο δεν είναι δυνατόν για λόγους χωροταξικούς, περιβαλλοντικούς, πολεοδομικούς κ.ο.κ.» (σκέψη 12) και ότι «το ζήτημα της συμφωνίας της επενδυτικής πρότασης με τον χωροταξικό σχεδιασμό και με τις συνταγματικές επιταγές και τη νομοθεσία για την προστασία του περιβάλλοντος δεν εξετάζεται κατά τρόπο δεσμευτικό από την Δ.Ε.Σ.Ε. κατά το στάδιο υπαγωγής της επένδυσης στη διαδικασία στρατηγικών επενδύσεων, αλλά αποτελεί ζήτημα που ελέγχεται, σύμφωνα με το νόμο, σε επόμενα στάδια, κατά την έκδοση άλλων διοικητικών πράξεων, όπως είναι η έγκριση περιβαλλοντικών όρων» (σκέψη 18).
Πρόσφατα, επί κυβερνήσεως Σύριζα, ψηφίστηκε ένας νέος νόμος για την ταχεία αδειοδότηση των στρατηγικών επενδύσεων. Πρόκειται για το μέρος Β' του v. 4608/2019, το οποίο κατ' ουσίαν δεν έχει εφαρμοστεί ακόμη, καθώς τυπικά τέθηκε σε ισχύ με την ανακοίνωση της διεξαγωγής πρόωρων εθνικών εκλογών. Δεν γνωρίζω ποια είναι η πολιτική βούληση του Υπουργείου Ανάπτυξης και Επενδύσεων σχετικά με το νόμο αυτό. Αν δηλαδή θα τον εφαρμόσει ή θα τον καταργήσει, αντικαθιστώντας τον ενδεχομένως με κάποιον άλλο.
Δεν χρειάζεται κάθε φορά να ανακαλύπτουμε τον τροχό στη χώρα μας. Εάν θέλουμε ένα εξαιρετικό δίκαιο για να κάνουμε bypass την αναποτελεσματική διοίκηση, το έχουμε. Μπορούμε να αξιοποιήσουμε τις αποδεδειγμένης αποτελεσματικότητας, και μάλιστα αυξημένης τυπικής ισχύος, διατάξεις του Ν.Δ. 2687/1953 περί προστασίας κεφαλαίων εξωτερικού, ώστε, για την υλοποίηση μιας ξένης επένδυσης σε ad hoc βάση και κατά περίπτωση, να μπορεί το Κράτος να παρεκκλίνει των διατάξεων και των διαδικασιών του κοινού δικαίου.
Το διάταγμα αυτό είναι ο εθνικός επενδυτικός μας κώδικας. Η παγκόσμια επενδυτική βιομηχανία γνωρίζει την αποδεδειγμένη αξία του. Χάρη στη θέσπισή του αναπτύχθηκε η χώρα. Πρέπει να το επανενεργοποιήσουμε. Όλοι οι άλλοι ρυθμιστικοί πειραματισμοί της τελευταίας δεκαετίας απέτυχαν οικτρά.
* Ο κ. Γκλαβίνης είναι Καθηγητής Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του ΑΠΘ
