Του Ευστράτιου Αθ. Χαρχαλάκη*
Για μια ουσιαστική μεταρρύθμιση στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, απαιτείται η ανάλυση βασικών παραδοχών που αφορούν την ουσία του θεσμού της Τ.Α. αλλά και την ίδια την οργάνωση και λειτουργία του Κράτους. Χωρίς τις βασικές αυτές παραδοχές, κάθε σχέδιο ή απόπειρα μεταρρύθμισης θα κινούνται στα όρια του αποσπασματικού, όπως εξάλλου σχεδόν κάθε τέτοια προσπάθεια τις τελευταίες δεκαετίες (Καποδίστριας, Καλλικράτης). Αρχικά, θα πρέπει να ορισθεί η έννοια της «μεταρρύθμισης». Μεταρρύθμιση στην Τοπική Αυτοδιοίκηση σημαίνει ένα και μόνο πράγμα: τους τρόπους, τις μορφές και τις διαδικασίες λειτουργικής συνύπαρξης του Κεντρικού Κράτους με τους Αποκεντρωμένους Θεσμούς (Αυτοδιοίκηση) με βάση τις προβλέψεις του Συντάγματος και των Νόμων. Ο,τιδήποτε δεν εντάσσεται στο πλαίσιο αυτό, δε συνιστά μεταρρύθμιση αλλά απλή αλλαγή νομοθεσίας.
Η Τ.Α. συνιστά τον πρώτο βαθμό επαφής του πολίτη με το Κράτος. Είναι η μορφή της διοίκησης που αφορά την καθημερινότητα των πολιτών και το μεγαλύτερο ποσοστό των προβλημάτων τους. Η Τ.Α. είναι ο βασικός μοχλός για την επίτευξη της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης στη λογική και τη βάση της αποκέντρωσης, όπως επιβάλλει το άρθρο 101 του Συντάγματος. Η αποκεντρωτική διάρθρωση του Κράτους παραμένει, ωστόσο, μια απλή τυπική συνταγματική επιταγή που δεν εφαρμόζεται στην πράξη. Και αυτό γιατί ουδέποτε τις τελευταίες δεκαετίες παρουσιάστηκε ένα ολιστικό σχέδιο αναδιάρθρωσης και μεταρρύθμισης όλου του δημόσιου τομέα που θα ξεκινά από την κεφαλή του Κράτους και θα καταλήγει στις δημόσιες υπηρεσίες του πλέον απομακρυσμένου οικισμού. Οι όποιες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες, τουλάχιστον την τελευταία πεντηκονταετία, υπήρξαν αποσπασματικές και αφορούσαν ένα μόνο κομμάτι της μεγάλης κρατικής διοικητικής αλυσίδας χωρίς φυσικά να υπάρξουν ποτέ τα μεγαλόπνοα και βαρύγδουπα αποτελέσματα που ο εκάστοτε νομοθέτης περιέγραφε στις αιτιολογικές εκθέσεις των σχετικών μεταρρυθμιστικών του πρωτοβουλιών.
Απότοκος της παραπάνω αδυναμίας – έλλειψης ουσιαστικής πολιτικής βούλησης για βαθιές θεσμικές τομές και αλλαγές – είναι η χαοτική κατάσταση της διοικητικής διαίρεσης και των ορίων άσκησης διοίκησης για τις κρατικές, αυτοδιοικητικές και λοιπές υπηρεσίες. Το ζήτημα των διοικητικών ορίων των δημοσίων υπηρεσιών ουδέποτε μέχρι σήμερα απασχόλησε το νομοθέτη αν και θα αποτελούσε την πλέον ουσιαστική διοικητική μεταρρύθμιση. Τα διαφορετικά διοικητικά όρια π.χ. των Εφορειών Αρχαιοτήτων, των Δ.Ο.Υ., των Δασαρχείων, των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, των υπηρεσιών πολιτικής προστασίας και ασφαλείας ακόμα και των Εφετείων, δεν έχουν ποτέ ταυτιστεί με βάση την διοικητική διάρθρωση των Περιφερειών και Νομών της χώρας, με αποτέλεσμα ένας Δήμος να διατηρεί υπηρεσιακές σχέσεις με δημόσιες υπηρεσίες που είτε ανήκουν στην ίδια με αυτόν Περιφέρεια είτε όχι, είτε είναι 100 και 200 χιλιόμετρα μακριά κ.λπ. Παράδειγμα: ο Δήμος Κυθήρων που ανήκει στην Περιφέρεια Αττικής, υπάγεται στη ΔΕΗ Σπάρτης, τα Αντικύθηρα στη ΔΕΗ Κισάμου, τα και 2 νησιά στον ΟΤΕ Σπάρτης, στην Εφορεία Αρχαιοτήτων Πειραιώς, στη Διοίκηση Λιμενικού της Πάτρας, στην Πυροσβεστική Διοίκηση της Τρίπολης κ.ο.κ. Αυτή η κατάσταση, που υπάρχει σε όλους σχεδόν τους Δήμους της χώρας, δεν έχει μέχρι σήμερα απασχολήσει το νομοθέτη.
Οι διαρκείς αλλαγές στο πλαίσιο λειτουργίας της Αυτοδιοίκησης (Καποδίστριας, Καλλικράτης, Κλεισθένης) αποδεικνύουν ότι η Ελλάδα αδυνατεί εγγενώς να λειτουργήσει ως ένα σύγχρονο ευρωπαϊκό κράτος με συνέχεια και συνέπεια, με αποτέλεσμα κάθε νέος υπουργός εσωτερικών να αναιρεί τις επιλογές του προκατόχου του δημιουργώντας μια «μεταρρύθμιση» απλά και μόνο για να λάβει αυτή το όνομά του. Ουσιαστική μεταρρύθμιση στην Αυτοδιοίκηση δεν έχει γίνει ποτέ στη χώρα μας, τουλάχιστον μετά τη Μεταπολίτευση. Ακόμα και ο Καποδίστριας υπήρξε ατελής και προβληματικός. Όμως, η πρακτική κατάργησης κάθε προηγούμενης πρόβλεψης και δημιουργίας νέων δομών και προβλέψεων, δε συνιστά μεταρρύθμιση, αλλά ουσιώδη απορρύθμιση καθώς μόλις ένα νομοθέτημα αρχίζει να δουλεύει και να αποδίδει (έστω και όχι στο μέγιστο βαθμό), έρχεται κάποιος να το καταργήσει.
Στο πλαίσιο αυτό, η Συνταγματική Αναθεώρηση είναι πλέον απαραίτητη όσο ποτέ. Μια Συνταγματική Αναθεώρηση, όχι για τον τύπο και τον εντυπωσιασμό, αλλά για την ουσία. Για να δομηθεί και κυρίως για να λειτουργήσει το Ελληνικό Κράτος των επομένων 50 ετών. Μια αναθεώρηση που δεν θα επιχειρεί παρθενογενέσεις και εντυπωσιασμούς, αλλά θα λαμβάνει υπόψη τις καλές πρακτικές άλλων ευρωπαϊκών Κρατών, που έχουν επιλύσει όλα τα παραπάνω προβλήματα, Κρατών που οι δημόσιες υπηρεσίες τους λειτουργούν αποτελεσματικά προς όφελος των πολιτών τους, χωρίς αλληλοεπικαλύψεις αρμοδιοτήτων, χωρίς ανούσιες διοικητικές πράξεις και περιττή γραφειοκρατία, με βάση την ταχύτητα, τη διαφάνεια, την ευελιξία.
Μείζον ζήτημα σε όλη αυτή τη συζήτηση είναι η διαρκής προσπάθεια των Κυβερνήσεων να γιγαντώσουν τον δημόσιο τομέα, σε αντίθεση με όλα τα υπόλοιπα ανεπτυγμένα Κράτη που τον μειώνουν. Οι επί δεκαετίες αθρόες προσλήψεις στο δημόσιο και τις ΔΕΚΟ, συνήθως εκτός σαφώς οριοθετημένων διαφανών διαδικασιών, οδήγησαν σε ένα υπερτροφικό και αθηνοκεντρικό κράτος, που αδυνατεί να επιτελέσει τον ρυθμιστικό του ρόλο στην κοινωνία, την οικονομία και τις δημόσιες δομές. Και μόνο το γεγονός ότι ακόμα και ο Δήμαρχος του πλέον απομακρυσμένου Δήμου της Χώρας, πρέπει να επισκέπτεται την πρωτεύουσα για την επίλυση βασικών του προβλημάτων, αποδεικνύει ότι το Κράτος δεν λειτουργεί αποκεντρωτικά, αλλά άκρως συγκεντρωτικά.
Ο ρόλος των δημοσίων υπαλλήλων είναι κομβικός, όμως, θα πρέπει πλέον να αρχίσουμε να επενδύουμε στην έννοια του κρατικού λειτουργού, παρά σε αυτή του υπαλλήλου, που περιορίζεται απλά και μόνο στη διοικητική διεκπεραίωση διαδικασιών που θα μπορούσαν άνετα να ολοκληρώνονται ηλεκτρονικά και χωρίς την αυτοπρόσωπη παρουσία των πολιτών στις δημόσιες υπηρεσίες, με ταυτόχρονο περιορισμό του κόστους λειτουργίας του Κράτους (ενοίκια στέγασης υπηρεσιών κ.λπ.). Η Ελλάδα είναι η 7η χώρα στον κόσμο στο ποσοστό δημοσίων υπαλλήλων εν σχέσει με το ενεργό εργατικό της δυναμικό (18%, πολύ περισσότερο από την Αγγλία, την Ισπανία, τις ΗΠΑ, την Ιταλία, την Τουρκία, τη Γερμανία κ.λπ.), χωρίς όμως το επίπεδο των παροχών του Κράτους προς τον πολίτη να είναι το ανάλογο.
Βασική αρχή για την στελέχωση των υποστελεχωμένων υπηρεσιών, και κύρια των Ο.Τ.Α., θα πρέπει να είναι – ΠΡΙΝ την διενέργεια νέων προσλήψεων – η προσπάθεια κάλυψης των κενών θέσεων από το ήδη υπηρετούν προσωπικό του δημοσίου, ήτοι από δημόσιες υπηρεσίες που διαθέτουν πλεονάζον προσωπικό. Αυτό απαιτεί πολιτική βούληση και τίποτε άλλο. Αν οι μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι (περίπου 635.000 και με αυξητική τάση) είναι περισσότεροι από τις οργανικές θέσεις όλων των δημοσίων φορέων και οργανισμών, τότε απαιτείται να γίνει εσωτερική ανακατανομή τους και όχι νέες προσλήψεις. Σε κανένα σωστά οργανωμένο Κράτος δεν θα προσλάμβαναν νέους δημοσίους υπαλλήλους με παράλληλη διατήρηση υπηρεσιών με πλεονάζον προσωπικό ή με διατήρηση ειδικοτήτων που πλέον έχουν απορροφηθεί από την τεχνολογία και τις εξελίξεις. Ένα παράδειγμα: αν η Χ υπηρεσία μπορεί να ασκήσει τα καθήκοντά της με 2 ή 3 λιγότερους μηχανικούς από όσους διαθέτει, αυτοί οι μηχανικοί να μετατεθούν υποχρεωτικά με μια άλλη υπηρεσία που έχει σχετική έλλειψη κ.ο.κ. Και με ταυτόχρονη θέσπιση κινήτρων, όπως η συνυπηρέτηση συζύγων κ.λπ. Αυτό θα ήταν μια ουσιαστική μεταρρύθμιση, που θα έπραττε το αυτονόητο: τον εξορθολογισμό στο Κράτος. Κράτος χωρίς κοινή λογική θα είναι πάντα ένα Κράτος διογκωμένο, αναποτελεσματικό, υδροκέφαλο, αρνητικό σε κάθε αλλαγή και πρόοδο και δεν θα μπορέσει ποτέ να ξεφύγει από τις χρόνιες παθογένειες που το διακρίνουν.
«ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ Ι»
Η πρόσφατα παρουσιασθείσα πρόταση για το νέο πλαίσιο λειτουργίας της Τ.Α. με την ονομασία «ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ Ι» δεν ικανοποιεί την Αυτοδιοίκηση και δεν αποτελεί μια βαθειά μεταρρυθμιστική τομή σαν αυτή που χρειάζεται ο θεσμός, ένας θεσμός (ο μοναδικός ίσως) που μέσα σε συνθήκες ακραίας κρίσης, κρατήθηκε όρθιος, διατήρησε μια υποδειγματική πολιτική σταθερότητα (σε αντίθεση με το ασταθές κεντρικό πολιτικό περιβάλλον) και κάλυψε με επιτυχία τις τεράστιες αδυναμίες και παθογένειες του κεντρικού κράτους, μέσα από χιλιάδες κοινωνικές δομές.
Το νομοσχέδιο είναι δυσανάλογα μεγάλο των ουσιαστικών αλλαγών που αυτό επιφέρει. Διαβάζοντάς το αναλυτικά, βλέπουμε ότι αυτό αποτελεί ουσιαστικά συρραφή – διόρθωση σειράς άλλων νομοθετημάτων και όχι ένα αυτόνομο μεταρρυθμιστικό σχέδιο, όπως είχε αρχικά εξαγγελθεί. Τα μεγάλα προβλήματα της Αυτοδιοίκησης δεν αντιμετωπίζονται και δεν επιλύονται. Με το νομοσχέδιο αυτό ενισχύεται η εξάρτηση της Αυτοδιοίκησης από το Κράτος και δεν επιχειρείται καμία βαθειά μεταρρυθμιστική τομή, ανάλογη των όσων περιγράφηκαν παραπάνω. Προωθείται το συγκεντρωτικό μοντέλο, σε αντίθεση με την επιταγή του Συντάγματος.
Επειδή, όμως, κάθε κριτική θα πρέπει να είναι εδρασμένη σε συγκεκριμένα επιχειρήματα, επιλέγουμε την παρουσίαση θετικών και αρνητικών σημείων του νομοσχεδίου:
– Άρθρο 1: Η θέσπιση της κατηγοριοποίησης των Δήμων είναι καταρχήν θετική, αν ειδωθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 183 περί των κριτηρίων κατανομής των Κ.Α.Π. Θα πρέπει, όμως, να υπάρξει δέσμευση του Υπουργείου, ότι από την πρόβλεψη αυτή κανένας Δήμος δεν θα λάβει έστω και 1 Ευρώ λιγότερο από την χρηματοδότηση που λαμβάνει σήμερα.
– Άρθρο 3: Η επαναφορά του θεσμού των Κοινοτήτων, χωρίς σαφές πλαίσιο και ουσιαστικό σχεδιασμό, θα δημιουργήσει σύγχυση. Θα υπάρχουν Κοινότητες με μονομελές όργανο διοίκησης (Πρόεδρος) και Κοινότητες με 15μελές όργανο διοίκησης. Η επαναφορά του κοινοτικού συστήματος στέκεται στον αντίποδα του Καλλικράτη και επαναφέρει διαδικασίες που έχουν να ισχύσουν πολλά χρόνια, όπως π.χ. την ξεχωριστή εκλογή των οργάνων διοίκησης των Κοινοτήτων με δύο διαφορετικά εκλογικά συστήματα.
– Άρθρο 5: Η μείωση της θητείας στα 4 έτη είναι λάθος. Η θέσπιση πενταετούς θητείας από το Ν.3852/2010 (Καλλικράτης) υπήρξε μια θετική πρόβλεψη και συμβάλει στον σωστό αναπτυξιακό σχεδιασμό των Δήμων και των Περιφερειών. Τα 5 έτη θητείας θα πρέπει να μην καταργηθούν. Αν λάβει κανείς υπόψη του ότι με τη δαιδαλοποίηση και γιγάντωση του πλαισίου μελέτης και αδειοδότησης των έργων, απαιτούνται 1 ή 2 χρόνια για την ωρίμανση ενός μεσαίας τάξης δημοτικού έργου, τα 4 έτη θα δράσουν αρνητικά στον αναπτυξιακό προγραμματισμό όλων των Δήμων της χώρας. Ωστόσο, η πρόβλεψη για διενέργεια των δημοτικών εκλογών τον Οκτώβριο και ανάληψη καθηκόντων την 1η Ιανουαρίου είναι σε θετική κατεύθυνση και επαναφέρει τη λογική που είχε καταργήσει ο Καλλικράτης, κατατέμνοντας το δημοτικό έτος με τα γνωστά προβλήματα.
– Άρθρο 13: Η δυνατότητα προσαύξησης των υποψηφίων ενός συνδυασμού σε ποσοστό μόνο μέχρι 10% του συνολικού αριθμού των εδρών, είναι πολύ περιορισμένη. Το ποσοστό θα πρέπει να αυξηθεί, ώστε ένας συνδυασμός να μπορεί να έχει αριθμό υποψηφίων τουλάχιστον διπλάσιο με τον αριθμό των συνολικών εδρών του οργάνου για το οποίο θέτει υποψηφιότητα. Για παράδειγμα, για ένα Δημοτικό Συμβούλιο 17 εδρών, ένας συνδυασμός να έχει το δικαίωμα να διαθέτει μέχρι 34 υποψηφίους. Αυτό ενισχύει τον πλουραλισμό και δίνει τη δυνατότητα πολλών επιλογών στον ψηφοφόρο.
– Άρθρο 15: Η κατάρτιση συνδυασμών για τις Κοινότητες πρέπει να εξεταστεί καλύτερα, ώστε να μη δημιουργήσει συγχύσεις και κυρίως να μην επαναφέρει δομές που έχουν οριστικά καταργηθεί από το 1998. Η θέσπιση δύο διαφορετικών εκλογικών συστημάτων για τις Κοινότητες είναι προβληματική.
– Άρθρο 27: Με το προτεινόμενο εκλογικό σύστημα, οι Δήμαρχοι θα έχουν διακοσμητικό και όχι ουσιαστικό ρόλο. Η πολλάκις διακηρυσσόμενη συναίνεση/συνεργία/συνεργασία σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να επιβληθεί από ένα νόμο, αλλά αποτελεί στοιχείο της πολιτικής κουλτούρας και της παιδείας και αγωγής ενός λαού, κύρια μέσα από το εκπαιδευτικό του σύστημα και διαμορφώνεται μεσομακροπρόθεσμα και σε καμία περίπτωση ακαριαία. Ο Δήμαρχος θα είναι έρμαιο των μειοψηφιών που θα τον εμποδίζουν να εφαρμόσει το πρόγραμμα για το οποίο τον επέλεξαν οι δημότες, γεγονός άκρως αντισυνταγματικό αφού θα αναιρεί την λαϊκή βούληση όπως αυτή εκφράζεται στις εκλογές. Οι τοπικές πολιτικές διαμάχες (ισχυρότερες συνήθως των αντίστοιχων της εθνικής πολιτικής σκηνής) δεν θα αφήσουν κανένα περιθώριο συνεργασίας ή συναίνεσης και θα υπάρξει στασιμότητα ακόμα και σε θέματα απλά και καθημερινά. Τα Δ.Σ. θα αδυνατούν επίσης να λάβουν κρίσιμες και σοβαρές αποφάσεις όπως π.χ. τον καθορισμό τελών και εσόδων, ρυθμίσεις κανονιστικού περιεχομένου κ.λπ. που θα θυσιάζονται στο βωμό των τοπικών μικροπολιτικών διαμαχών και εγωισμών. Η ακυβερνησία πρέπει να θεωρείται δεδομένη, παρά τις όποιες θεωρητικές διαβεβαιώσεις, αφού το νομοσχέδιο δεν προβλέπει σαφές εκλογικό μέτρο (π.χ. 3 ή 5%) για την είσοδο μιας παράταξης στο Δ.Σ. Ακραία στοιχεία, ευκαιριακές συμμαχίες με σκοπό την άλωση των θεσμών και την ικανοποίηση πρόσκαιρων προσωπικών συμφερόντων, λαϊκιστικές και αντιδημοκρατικές απόψεις, θα έχουν περισσότερη ισχύ από τις δημοκρατικές πλειοψηφίες που συνιστούν τον πυλώνα των δημοκρατικών πολιτευμάτων. Σε καμία χώρα του κόσμου ο νομοθέτης δεν ορίζει ως ρυθμιστή των συλλογικών αποφάσεων την όποια μειοψηφία, η οποία σαφώς θα πρέπει να εκφράζεται ελεύθερα και αυτόβουλα, όμως σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να εξαρτά τις πλειοψηφούσες δυνάμεις στη λήψη των αποφάσεων. Βασική αρχή κάθε δημοκρατικού πολιτεύματος όπου Γης και οποτεδήποτε στην Ιστορία (με τα όποια προβλήματα ή ελαττώματά του) ήταν το «κρατείτω ? τ?ν πλειόνων ψ?φος». Η απορρύθμιση και η ακυβερνησία που θα υπάρξουν στην αυτοδιοίκηση θα είναι πρωτοφανείς και οι ευθύνες για αυτό δεν θα ανήκουν στους Δήμους αλλά στο νομοθέτη.
– Άρθρο 69: Πρόκειται για παρανοϊκή ρύθμιση που θα καταπέσει στο ΣτΕ. Προβλέπεται ότι σε περίπτωση που ο Δήμαρχος πεθάνει ή παραιτηθεί, το Δ.Σ. θα μπορεί να εκλέξει στη θέση του οποιονδήποτε από τα μέλη του, δηλαδή και κάποιον από τις παρατάξεις της Αντιπολίτευσης! Αυτό είναι πρωτοφανές και πρωτάκουστο! Ο Δήμαρχος προέρχεται από την παράταξη που έλαβε την πλειοψηφία των ψήφων την δεύτερη Κυριακή και κάθε άλλη ρύθμιση είναι προφανέστατα αντισυνταγματική και αναιρεί τη λαϊκή βούληση και ετυμηγορία. Πρόκειται για πρόβλεψη παρωδία. Κανένας, ούτε ο νομοθέτης, έχει το δικαίωμα να εισαγάγει ρυθμίσεις που αναιρούν την λαϊκή βούληση και ετυμηγορία όπως αυτή εκφράζεται στις εκλογές.
– Άρθρο 74: Ο Δήμαρχος παραμένει εκτός Δ.Σ. και χωρίς δικαίωμα ψήφου σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει σε πολλές ανεπτυγμένες χώρες του κόσμου, όπου οι Δήμαρχοι είτε προεδρεύουν αυτοδίκαια στα Δ.Σ. είτε έχουν δικαίωμα ψήφου σε αυτά, είτε και τα δύο όπως π.χ. στην Κύπρο. Το θέμα αυτό πρέπει να επανεξεταστεί συνολικά.
Άρθρο 91: Ο διορισμός των Αντιπεριφερειαρχών από τον Περιφερειάρχη (σε αντιστοιχία με το διορισμό των Αντιδημάρχων από τους Δημάρχους) είναι σε θετική κατεύθυνση καθώς θα δώσει τη δυνατότητα στον Περιφερειάρχη να ορίσει πρόσωπα που εμπιστεύεται ως προς τις δυνατότητές τους σε κρίσιμους χωρικούς ή θεματικούς τομείς. Εξάλλου δεν υπάρχει καμία λογική για διαφορετικό σύστημα ορισμού Αντιδημάρχων και Αντιπεριφερειαρχών.
– Άρθρο 126: Η θέση σε αργία των αιρετών λόγω της αμετάκλητης παραπομπής τους για κακούργημα δεν μπορεί να είναι νόμιμη καθώς η παραπομπή σε δίκη δεν συνιστά καταδίκη σε καμία χώρα του κόσμου. Είναι ανεπίτρεπτο να τίθενται σε αργία οι αιρετοί αν δεν υπάρχει οριστική, τελεσίδικη και αμετάκλητη καταδίκη τους και μόνον τότε. Υπάρχουν δεκάδες περιπτώσεις αιρετών που είτε λόγω πολιτικών σκευωριών είτε από δικαστική πλάνη, αθωώθηκαν στο δικαστήριο ακόμα και αν είχαν παραπεμφθεί για κακούργημα. Η τελική κρίση της Δικαιοσύνης ορίζεται μόνο με την τελεσιδικία της κάθε υπόθεσης.
– Άρθρο 133 (παρ.3): Η πρόβλεψη σχετικά με τα ερωτήματα των τοπικών δημοψηφισμάτων είναι σωστή: πρέπει να είναι «πλήρη, σύντομα και σαφή». Ακριβώς δηλαδή το αντίθετο από το δημοψήφισμα του Ιουλίου του 2015, όπου οι πολίτες κλήθηκαν να εκφραστούν επί ενός ακατανόητου ερωτήματος τεχνικοδημοσιονομικής φύσεως, πρωτοφανούς στα δημοκρατικά δεδομένα της Ευρώπης ως προς την εξειδίκευση και την πολυπλοκότητά του.
– Άρθρα 172-174: Οι προβλέψεις για τα επιχειρησιακά σχέδια των Δήμων είναι πολύπλοκες και ουσιωδώς ανεφάρμοστες, ειδικά για Δήμους χωρίς εξειδικευμένο προσωπικό. Ζητούνται διαδικασίες που σχεδόν οι μισοί Δήμοι της χώρας αδυνατούν να πραγματοποιήσουν. Επιχειρησιακός σχεδιασμός μπορεί να γίνει μόνο με την ύπαρξη εξειδικευμένου προσωπικού σε κάθε Δήμο και με την εκπλήρωση μιας σειράς προϋποθέσεων που σήμερα δεν τηρούνται: έγκαιρη απόδοση των πόρων, αύξηση προσωπικού, μείωση γραφειοκρατίας, ευέλικτο σύστημα ωρίμανσης και δημοπράτησης έργων, επίλυση ζητημάτων αδειοδοτήσεων στα δημοτικά έργα κ.λπ.
– Άρθρο 175: Η παροχή δυνατότητας τεχνικής υποστήριξης των Δήμων από τη ΜΟΔ Α.Ε. και την ΕΕΤΑΑ είναι καταρχήν θετική. Ωστόσο τα προβλήματα που θα μπορέσει να επιλύσει είναι ελάχιστα, αφού κανένας από τους 2 φορείς δεν έχει τη δυνατότητα να καλύψει τεχνικά όλους τους μειονεκτικούς Δήμους της χώρας. Το ίδιο ισχύει και για την πρόβλεψη του άρθρου 177 για τους διαδημοτικούς συνδέσμους τεχνικών υπηρεσιών. Πρόκειται για διαδικασίες, που ενώ θεωρητικά φαίνονται πρωτοποριακές, στην πράξη θα βαλτώσουν. Πάνω από τους μισούς Δήμους της χώρας είναι τεχνικά ανεπαρκείς. Για την εκπόνηση μελετών από τους Δήμους αυτούς, απαιτείται η αλλαγή του θεσμικού πλαισίου ανάθεσης μελετών και όχι η δημιουργία νέων διαδικασιών που κανείς δεν γνωρίζει αν και πότε θα φέρουν αποτέλεσμα. Πόσες μελέτες μπορούν να εκπονήσουν η ΜΟΔ και η ΕΕΤΑΑ; Μία ανά Δήμο; Δύο; Το πρόβλημα δεν επιλύεται.
– Άρθρο 178: Δεν επιφέρει καμία αλλαγή σε σχέση με τα σημερινά δεδομένα. Τα Κύθηρα με βάση την παρ. 3 θα υπάγονται πάλι στην ΥΔΟΜ Πειραιά. Δεν γίνεται καμία προσπάθεια ηλεκτρονικοποίησης της όλης διαδικασίας, αλλά διατηρούνται παθογενείς υπηρεσίες όπως οι ΥΔΟΜ που σε συνδυασμό με τα Δασαρχεία και τις Εφορείες Αρχαιοτήτων δημιουργούν ένα τρίγωνο τεράστιων παθογενειών και χρονικών καθυστερήσεων προς τους πολίτες που ουδέποτε μέχρι σήμερα αντιμετωπίστηκε ουσιαστικά.
– Άρθρο 182: Επιβάλλεται νέο ανταποδοτικό τέλος πρασίνου προς τους πολίτες, που θα επιβαρύνει ακόμα περισσότερο τα νοικοκυριά.
– Άρθρο 186: Η πρόβλεψη ετήσιου ανώτατου ύψους προϋπολογισμού εξόδων ανά Κοινότητα είναι λανθασμένη και δεν μπορεί να εφαρμοστεί καθώς θα ενισχύσει τον κατακερματισμό του προϋπολογισμού εις βάρος των μεγάλων διατοπικών έργων που έχουν ανάγκη οι τοπικές κοινωνίες. Υπάρχουν δημοτικά έργα που εκτείνονται πέραν των ορίων μίας και μόνο Κοινότητας. Η εκτέλεση έργων προϋποθέτει την ύπαρξη μελετών η οποία και καθορίζει τελικά το ποσό που θα διατεθεί. Οι δημοτικοί προϋπολογισμοί συντάσσονται με βάση την ωριμότητα των έργων και όχι με εκ των προτέρων απόφαση περί του ύψους του ποσού για κάθε Κοινότητα, που εν τέλει μπορεί και να μην απορροφηθεί ποτέ λόγω εγγενούς αδυναμίας των Δήμων για έγκαιρο συντονισμό. Επί του ιδίου άρθρου, οι προθεσμίες που τίθενται για τη σύνταξη και ψήφιση των δημοτικών προϋπολογισμών και του Ολοκληρωμένου Πλαισίου Δράσης (ΟΠΔ) δεν μπορούν να ισχύσουν σε Δήμους με ελάχιστο προσωπικό. Οι σχετικές πολυσέλιδες και δαιδαλώδεις εγκύκλιοι απαιτούν εξειδικευμένες γνώσεις και αποκλειστική απασχόληση υπαλλήλων, που πολλοί Δήμοι δεν διαθέτουν καθόλου. Αποτέλεσμα είναι να υπάρχουν Δήμοι που δεν μπορούν να συντάξουν προϋπολογισμό μέχρι τον Απρίλιο ή το Μάιο. Η χρησιμότητα του Ο.Π.Δ. τίθεται υπό αμφισβήτηση καθώς ελάχιστοι Δήμοι το τηρούν. Η πρόβλεψη κυρώσεων (δυνητική παρακράτηση ΚΑΠ) για τους Δήμους που δεν θα έχουν ψηφίσει προϋπολογισμό μέχρι τις 15/11 είναι αντισυνταγματική καθώς δεν λαμβάνει υπόψη της τα ιδιαίτερα δεδομένα κάθε Δήμου, ούτε τις πραγματικές του δυνατότητες να τηρήσει τις προθεσμίες αυτές. Η διαδικασία σύνταξης και ψήφισης των δημοτικών προϋπολογισμών γίνεται δαιδαλώδης αντί να ελαφρύνεται με αποτέλεσμα να καθυστερούν τα έργα και οι δράσεις των Δήμων.
– Άρθρο 190: Η πρόβλεψη υποβολής δήλωσης τελών παρεπιδημούντων και ακαθαρίστων εσόδων υπέρ των Δήμων μέσω του συστήματος TAXIS είναι καταρχήν θετική. Προτείνεται η επέκτασή της σε κάθε είδους δημοτικό τέλος αλλά και η εξασφάλιση της άμεσης απόδοσής τους στους Δήμους χωρίς ενδιάμεσες περιττές διαδικασίες.
– Δεν γίνεται καμία αναφορά στην απόδοση των παρανόμως παρακρατηθέντων πόρων της Αυτοδιοίκησης από το Κράτος κατά την τελευταία δεκαετία. Θα μπορούσε να υπάρξει σχετική πρόβλεψη, ανάλογη με το άρθρο 27 του Ν.3756/2009 και να οριστεί η απόδοση των παρακρατηθέντων πόρων σε διάστημα πενταετίας ή δεκαετίας με ισόποσες δόσεις. Αυτό θα ανακούφιζε ουσιαστικά την αυτοδιοίκηση.
– Τα περισσότερα άρθρα του σχεδίου νόμου δεν αποτελούν νέες προβλέψεις ή τομές, σαν αυτές που τα τελευταία χρόνια προτείνει σύσσωμη η αυτοδιοίκηση, αλλά τυπικές διορθώσεις και συρραφές άλλων νόμων.
– Οι διαδικασίες κατάρτισης συνδυασμών, ανακήρυξης υποψηφίων και επιτυχόντων αποτελούν συρραφές άλλων νόμων που απλά επαναλαμβάνονται ή επικαιροποιούνται και τροποποιούνται μερικώς.
– Το κεφάλαιο ΣΤ' με θέμα την κρατική εποπτεία επί των Ο.Τ.Α. ουδεμία ουσιώδη αλλαγή επιφέρει, αφού μάλλον ενισχύει τον εναγκαλισμό της αυτοδιοίκησης με το Κράτος, που εξακολουθεί να την εξαρτά οικονομικά, νομικά και διοικητικά.
– Ο νέος θεσμός του Δημοτικού Διαμεσολαβητή σε επίπεδο Νομού ουσιαστικά αποτελεί μια νέα προσπάθεια χειραγώγησης της αυτοδιοίκησης με σαφείς αντισυνταγματικές προεκτάσεις. Ανάλογοι θεσμοί που προβλέφθηκαν σε προηγούμενα νομοθετήματα, ελάχιστα ή και καθόλου λειτούργησαν. Αντίθετα, ο Συνήγορος του Πολίτη, ως ανεξάρτητη αρχή στα πρότυπα της αντίστοιχης ευρωπαϊκής, λειτουργεί αποτελεσματικά και δεν χρειάζεται η δημιουργία άλλων νέων θεσμών, που θα απορροφήσουν επιπλέον προσωπικό και πόρους.
– Οι προβλέψεις για τους ΦΟΔΣΑ και τις διαδικασίες πολιτογράφησης και ιθαγένειας δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να δικαιολογήσουν τον τίτλο της «μεταρρύθμισης» στο εν λόγω νομοσχέδιο, αφού θα μπορούσαν να συμπεριληφθούν σε αυτόνομα σχέδια νόμου.
– Οι προβλέψεις για τα τοπικά δημοψηφίσματα ενδέχεται να καταστούν μηχανισμοί προώθησης λαϊκιστικών αιτημάτων και να δράσουν αντίθετα προς το μακροπρόθεσμο συμφέρον των τοπικών κοινωνιών που δεν υπηρετείται πάντα από αποφάσεις ευρείας λαϊκής αποδοχής αλλά και από δύσκολες αποφάσεις – συχνά αντιδημοφιλείς – που πολλές φορές στόχο έχουν να παρακάμψουν τοπικές μικροπολιτικές εξαρτήσεις και συμφέροντα που δρουν σε βάρος του γενικού συμφέροντος των Δήμων.
– Η θεσμοθέτηση έκδοσης εγκυκλίων οδηγιών από την Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. επισημοποιεί τον σφιχτό εναγκαλισμό της Αυτοδιοίκησης με το Κράτος, το οποίο ξεκάθαρα επιχειρεί να μετατρέψει τους Δήμους σε κρατικές υπηρεσίες, σε πλήρη αντίθεση με το Σύνταγμα αλλά και τη σύγχρονη ευρωπαϊκή πρακτική. Ο έλεγχος νομιμότητας, θα εισέρχεται και σε θέματα σκοπιμότητας με ό,τι αυτό συνεπάγεται για το συνταγματικά κατοχυρωμένο αυτεξούσιο και αυτοδιοίκητο του θεσμού.
– Οι προβλέψεις για τα συμβούλια μεταναστών και προσφύγων ενδέχεται να μεταφέρουν προς την Αυτοδιοίκηση αρμοδιότητες του κεντρικού Κράτους, χωρίς όμως την ανάλογη απόδοση πόρων και προσωπικού. Κάθε νέα αρμοδιότητα που δεν συνοδεύεται από πόρους και προσωπικό θα οδηγήσει τους Δήμους σε αδιέξοδο.
– Το νέο εκλογικό σύστημα ναρκοθετεί τη λειτουργία των Δήμων, αφού δεν προβλέπει δικλείδες ασφαλείας για την εξασφάλιση της κυβερνησιμότητάς τους και της λήψης και εκτέλεσης των αποφάσεων με τρόπο ευέλικτο και ταχύ. Για το πιο απλό θέμα, οι μειοψηφίες θα δημιουργούν εντάσεις, καθυστερήσεις και προβλήματα καθώς για λόγους μικροπολιτικούς θα μπλοκάρουν κάθε διαδικασία ψήφισης θεμάτων, ακόμα και αν αυτά αφορούν απλά ζητήματα της καθημερινότητας.
Προτάσεις ουσιαστικής δομικής μεταρρύθμισης
Αν θέλουμε να μιλάμε για μεταρρύθμιση, αυτή πρέπει να είναι ουσιαστική και όχι μια τυπική διόρθωση εκατοντάδων άρθρων του Καλλικράτη και άλλων νόμων. Για να είναι ουσιαστική πρέπει να είναι δομική και βαθειά, να αλλάζει όλα όσα ξέραμε μέχρι σήμερα και να δίνει νέα πνοή στο θεσμό της Αυτοδιοίκησης.
– Απαιτείται η πλήρης μετεξέλιξη του θεσμικού πλαισίου αδειοδότησης των δημοτικών έργων. Οι συγχύσεις είναι τεράστιες. Η δαιδαλώδης νομοθεσία, η εμπλοκή πολλών υπηρεσιών, οι υπέρμετρες εξουσίες σε μερίδα δημοσίων υπαλλήλων, η πλήρης ασυνέπεια στην τήρηση προθεσμιών, αποτελούν παράγοντες εμπλοκής για χιλιάδες δημοτικά (και δημόσια) έργα σε όλη τη Χώρα. Από τη σημερινή χαοτική κατάσταση, πρέπει να μεταβούμε σε ένα σύγχρονο τρόπο αδειοδότησης των δημοτικών έργων και υποδομών, με σαφώς καθορισμένες αρμοδιότητες και προθεσμίες, που θα έχει ως στοιχείο του τη διαφάνεια, την ευελιξία και κυρίως την ταχύτητα.
– Οι γραφειοκρατικές επιβαρύνσεις των Δήμων μετά την ισχύ του Ν.4412/2016 και του Π.Δ.80/2016 είναι τεράστιες. Τα δημοτικά έργα σταμάτησαν στους περισσότερους Δήμους για πάνω από ένα έτος. Ο αρμόδιος Υπουργός ουδέποτε απάντησε στις αγωνιώδεις εκκλήσεις των Δημάρχων ακόμα και όταν το θέμα έφτασε στη Βουλή. Ένας Νόμος που μέχρι σήμερα έχει υποστεί πάνω από 200 τροποποιήσεις, μόνο επιτυχής δεν μπορεί να θεωρηθεί. Δεν έχει υπάρξει καμία ουσιαστική πρόβλεψη για μικρούς Δήμους χωρίς προσωπικό και για ανάγκη επίσπευσης ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης ή δαπανών πολιτικής προστασίας και δημόσιας υγείας.
– Απαιτείται μια γενναία αλλαγή στον τρόπο λειτουργίας των Δήμων που να υπηρετεί την ταχύτητα στη λήψη των αποφάσεων και στην υλοποίησή τους. Η χρησιμότητα της Οικονομικής Επιτροπής πρέπει να επανεξεταστεί. Η όλη διαδικασία έγκρισης δαπανών είναι χρονοβόρα και δεν έχει νόημα, καθώς για όλες τις δαπάνες έχει προηγηθεί αναλυτική συζήτηση, τεκμηρίωση και ψήφισή τους στο Δ.Σ. κατά την ψήφιση των δημοτικών προϋπολογισμών. Τι νόημα έχει μια ολόκληρη διαδικασία για την «έγκριση δαπάνης και διάθεσης της πίστωσης» τη στιγμή που υπάρχει ήδη σχετική απόφαση (αυτή της έγκρισης του Προϋπολογισμού) που εγκρίνει όλες τις επιμέρους δαπάνες επί της ουσίας τους ως δαπάνες που πρέπει να πραγματοποιηθούν;
– Ο έλεγχος των αποφάσεων των Ο.Τ.Α. πρέπει να εξεταστεί από το μηδέν. Ο έλεγχος να είναι μόνο έλεγχος νομιμότητας και όχι έλεγχος σκοπιμότητας. Ο έλεγχος πρέπει να ασκείται από έναν φορέα και μόνο και όχι όπως σήμερα από πολλούς φορείς που σε αρκετές περιπτώσεις δημιουργούν τεράστια προβλήματα στη λειτουργία των Δήμων και συχνά αλληλοαναιρούνται. Εκατοντάδες είναι οι περιπτώσεις που ο Επίτροπος σε ένα Δήμο εγκρίνει ως σύννομη μία δαπάνη και ένας άλλος Επίτροπος σε ένα άλλο Δήμο θεωρεί μια ίδια ακριβώς δαπάνη ως παράνομη. Το ίδιο συμβαίνει και με τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις που καθυστερούν σε σημείο παράνοιας τις εγκρίσεις των αποφάσεων των Δήμων, με αποτέλεσμα να χάνονται μήνες χωρίς ουσία και να καθυστερεί η υλοποίηση σημαντικών έργων.
– Η διαδικασία εκπόνησης και ωρίμανσης μελετών πάσχει και δεν θα λυθεί ούτε με την παρέμβαση της ΜΟΔ ούτε με άλλα ημίμετρα. Οι Δήμοι πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να αναθέτουν την εκπόνηση και ωρίμανση μελετών χωρίς τις σημερινές τεράστιες καθυστερήσεις.
– Οι Ο.Τ.Α. πρέπει να στελεχωθούν με εξειδικευμένο και επιστημονικό προσωπικό. Ζητούνται εξειδικευμένες εργασίες από τους ΟΤΑ (π.χ. δασικοί χάρτες), χωρίς το αρμόδιο Υπουργείο να ενδιαφέρεται αν υπάρχει το ανάλογο προσωπικό για να τις διεκπεραιώσει και ο αρμόδιος Υπουργός κατηγορεί συλλήβδην τους Δήμους για μη τήρηση προθεσμιών. Παράλληλα πρέπει να αυξηθούν οι θέσεις επιστημονικών συνεργατών των Δημάρχων και Περιφερειαρχών, που επιλύουν πολλά προβλήματα λειτουργίας των Ο.Τ.Α. και αποτελούν την προσωπική επικουρία των αιρετών.
– Η αδυναμία πολλών Ο.Τ.Α. να εισπράξουν τα έσοδά τους, δεν δείχνει να προβληματίζει ιδιαίτερα. Μία ουσιαστική αυτοδιοικητική μεταρρύθμιση οφείλει να δώσει στην αυτοδιοίκηση α) πόρους και έσοδα και β) σύγχρονο και αποτελεσματικό μηχανισμό βεβαίωσης και είσπραξής τους. Η μεταφορά αρμοδιοτήτων χωρίς πόρους είναι απορρύθμιση.
– Η καταστατική θέση των αιρετών πρέπει να ενισχυθεί. Οι αναίτιες διώξεις αιρετών στέκονται στον αντίποδα του θεσμικού ρόλου που αυτοί καλούνται να επιτελέσουν. Οι αναίτιες αυτές διώξεις, αλλά και η έλλειψη θεσμικής θωράκισης του θεσμού των αιρετών, συνιστούν αντικίνητρο ενασχόλησης των νέων με τα κοινά και δεν συμβάλουν στην ανανέωση του αυτοδιοικητικού προσωπικού της χώρας.
– Η θέσπιση ανωτάτου ορίου θητειών για τους αιρετούς είναι πλέον απαραίτητη όσο ποτέ. Προτείνεται η θέσπιση έως τριών (3) θητειών για Δημάρχους και Περιφερειάρχες και έως τεσσάρων (4) θητειών για Δημοτικούς και Περιφερειακούς Συμβούλους. Αυτό θα ωθήσει στην ενασχόληση με τα κοινά νέες πολιτικές και αυτοδιοικητικές δυνάμεις και θα ενισχύσει την δημοκρατία και τον πλουραλισμό.
– Η μεταρρύθμιση της Αυτοδιοίκησης δεν μπορεί να αποτελέσει μονοδιάστατη προσέγγιση. Αποτελεί ένα ουσιώδες μέρος της συνολικής δομικής μεταρρύθμισης του Κράτους που πρέπει να στοχεύσει στην περιφερειακή διακυβέρνηση. Η συνολική κρατική διάρθρωση και δομή, σχεδόν στάσιμη από την ίδρυση του νέου Ελληνικού Κράτους, πρέπει να αλλάξει εκ θεμελίων και αυτό απαιτεί όραμα, πολιτική βούληση και αποφασιστικότητα για σύγκρουση με συμφέροντα και παγιωμένες παλαιοκομματικές αντιλήψεις ολόκληρων δεκαετιών.
* Ο κ. Ευστράτιος Αθ. Χαρχαλάκης είναι Δήμαρχος Κυθήρων & Αντικυθήρων.
