Του Ludwig von Mises
Ο απλός πολίτης συγκρίνει τη λειτουργία της κρατικής γραφειοκρατίας με τη λειτουργία του κερδοσκοπικού συστήματος, η οποία του είναι και πιο οικεία. Ανακαλύπτει στη συνέχεια ότι η γραφειοκρατική διαχείριση είναι σπάταλη και αναποτελεσματική. Δεν μπορεί να καταλάβει γιατί λογικοί άνθρωποι επιτρέπουν να συντηρείται ένα τόσο κακό σύστημα. Γιατί να μην υιοθετήσουμε τις δοκιμασμένες μεθόδους της ιδιωτικής επιχειρηματικότητας;
Μια τέτοια κριτική όμως δεν ευσταθεί, καθώς παραγνωρίζει τα ειδικά χαρακτηριστικά της δημόσιας διοίκησης, και δεν αντιλαμβάνεται τη θεμελιώδη διαφορά μεταξύ του κράτους και της ιδιωτικής κερδοσκοπικής επιχείρησης. Αυτά που αποκαλούνται στο πλαίσιο αυτής της κριτικής αποκαλούνται ανεπάρκειες και λάθη της διοίκησης των κρατικών φορέων είναι αναγκαία χαρακτηριστικά τους.
Ένας κρατικός φορέας δεν είναι μια κερδοσκοπική επιχείρηση. Δεν μπορεί να χρησιμοποιήσει κάποια μέθοδο οικονομικού υπολογισμού. Πρέπει να επιλύει προβλήματα άγνωστα στην διοίκηση των ιδιωτικών επιχειρήσεων. Δεν είναι δυνατόν να βελτιώσει τη διοίκησή του αναμορφώνοντάς την κατά το παράδειγμα των ιδιωτικών επιχειρήσεων. Είναι λάθος να αποτιμάται η αποτελεσματικότητα ενός κρατικού φορέα συγκρίνοντάς τον με τη λειτουργία μιας επιχείρησης που υπόκειται στην αλληλεπίδραση των παραγόντων της αγοράς.
Βεβαίως, στην δημόσια διοίκηση της οποιασδήποτε χώρας υπάρχουν προφανείς ανεπάρκειες πασίδηλες σε κάθε παρατηρητή. Οι άνθρωποι συχνά εκπλήσσονται από τον βαθμό της κακοδιαχείρισης. Αν όμως προσπαθήσει κανείς να φτάσει στη ρίζα του φαινομένου, θα διαπιστώσει ότι δεν πρόκειται απλώς για το αποτέλεσμα μιας σκόπιμης αμέλειας ή της έλλειψης ικανότητας. Συχνά πρόκειται για το αποτέλεσμα ειδικών πολιτικών και θεσμικών συνθηκών ή μιας προσπάθειας να αντιμετωπιστεί ένα πρόβλημα για το οποίο δεν μπορούσε να βρεθεί μια πιο ικανοποιητική λύση. Μια λεπτομερής εξέταση όλων των δυσκολιών που ενέχει αυτό το εγχείρημα, μπορεί να πείσει έναν έντιμο ερευνητή ότι, δεδομένης της γενικής κατάστασης των πολιτικών δυνάμεων, ούτε ο ίδιος θα ήξερε πώς να αντιμετωπίσει το πρόβλημα με λιγότερο προβληματικό τρόπο.
Είναι μάταιο να προτείνεται η μεταρρύθμιση της γραφειοκρατίας μέσω του διορισμού επιχειρηματιών ως επικεφαλής των διαφόρων τμημάτων. Η ποιότητα του να είναι κανείς επιχειρηματίας δεν είναι εγγενής στην προσωπικότητα του επιχειρηματία - αντίθετα, είναι εγγενής στην θέση που αυτός κατέχει εντός του πλαισίου της κοινωνίας της αγοράς. Ένας πρώην επιχειρηματίας που αναλαμβάνει την ευθύνη ενός κρατικού φορέα δεν είναι πλέον επιχειρηματίας, αλλά γραφειοκράτης. Ο στόχος του δεν μπορεί να είναι πλέον το κέρδος, αλλά η συμμόρφωση με τους κανόνες και τις ρυθμίσεις. Ως επικεφαλής ενός φορέα, μπορεί να έχει την εξουσία να αλλάξει κάποιους δευτερεύοντες κανόνες και κάποια ζητήματα εσωτερικής διαδικασίας. Το πλαίσιο όμως των δραστηριοτήτων του φορέα προσδιορίζεται από κανόνες και ρυθμίσεις πέραν του πεδίου ελέγχου του.
Κέρδη εναντίον κανόνων
Η ιδέα ότι η αποτελεσματικότητα των κρατικών φορέων θα μπορούσε να βελτιωθεί τοποθετώντας ως διοικητές μηχανικούς και με την εφαρμογή των μεθόδων τους για την επιστημονική διοίκηση συνιστά μια ευρέως διαδεδομένη πλάνη. Τέτοιου είδους σχέδια πηγάζουν από μια θεμελιώδη παρανόηση των σκοπών της δημόσιας διοίκησης.
Όπως σε κάθε είδος μηχανικής, έτσι και η μηχανική της διοίκησης προσδιορίζεται από το βαθμό διαθεσιμότητας μιας μεθόδου υπολογισμού. Μια τέτοια μέθοδος υπάρχει στις κερδοσκοπικές επιχειρήσεις Εκεί το κέρδος και η ζημία κυριαρχούν. Το πρόβλημα της γραφειοκρατικής διοίκησης είναι ακριβώς η απουσία μιας τέτοιας μεθόδου υπολογισμού.
Στο πεδίο της κερδοσκοπικής επιχείρησης, ο σκοπός των δραστηριοτήτων του μηχανικού της διοίκησης προσδιορίζεται σαφώς από την πρωταρχικότητα του κινήτρου του κέρδους. Το καθήκον του είναι να μειώσει τα κόστη χωρίς να υπονομεύσει την αξία αγοράς του προϊόντος, ή να μειώσει τα κόστη περισσότερο από την συνεπακόλουθη μείωση της αξίας αγοράς του προϊόντος, ή να αυξήσει την αξία αγοράς του προϊόντος περισσότερο από την αναγκαία αύξηση του κόστους. Στο πεδίο της δημόσιας διοίκησης όμως το αποτέλεσμα δεν έχει κάποια αξία σε κάποια αγορά. Δεν μπορεί ούτε να αγοραστεί, ούτε να πωληθεί.
Ας αναλογιστούμε τρία παραδείγματα.
Ένα αστυνομικό τμήμα έχει ως δουλειά του να προστατεύει ένα αμυντικό εργοστάσιο έναντι της δολιοφθοράς. Αναθέτει σε τριάντα αστυνομικούς το καθήκον της περιπολίας. Ο αρμόδιος αξιωματικός δεν χρειάζεται τη συμβουλή κάποιου ειδικού επί θεμάτων αποτελεσματικότητας για να ανακαλύψει ότι θα μπορούσε να εξοικονομήσει χρήματα μειώνοντας τη φρουρά σε μόλις είκοσι άτομα. Το ερώτημα όμως είναι: Υπερφαλαγγίζει αυτή η εξοικονόμηση την αύξηση του ρίσκου;
Διακυβεύονται εδώ σημαντικά πράγματα: η εθνική ασφάλεια, το ηθικό των ενόπλων δυνάμεων και των πολιτών, οι συνέπειες στο πεδίο των διεθνών σχέσεων, οι ζωές πολλών τίμιων εργατών. Όλα αυτά τα πολύτιμα πράγματα δεν μπορούν να αποτιμηθούν με χρηματικούς όρους. Η ευθύνη βρίσκεται πλήρως στο Κονγκρέσο να κατανείμει τις απαιτούμενες πιστώσεις καθώς και στον εκτελεστικό κλάδο της Κυβέρνησης. Δεν μπορούν να αποφύγουν την ευθύνη αυτή αφήνοντας την απόφαση σε κάποιον ανεύθυνο σύμβουλο.
Ένα από τα καθήκοντα του Φορέα Εσωτερικών Εσόδων (Bureau of Internal Revenue) είναι ο τελικός καθορισμός των προς πληρωμή φόρων. Καθήκον του είναι η ερμηνεία και η εφαρμογή του νόμου. Δεν πρόκειται απλώς για μια δουλειά γραφείου - είναι ένα είδος δικαστικής λειτουργίας. Κάθε φορολογούμενος που αντιτίθεται στην ερμηνεία του νόμου από τον Επίτροπο έχει το δικαίωμα να προσφύγει στα ομοσπονδιακά δικαστήρια για να ανακτήσει το ποσό που κατέβαλε. Πού θα μπορούσε εδώ να χρησιμεύσει ο μηχανικός της αποδοτικότητας με τις σπουδές του που αφορούν τον χρόνο και την κίνηση; Το χρονόμετρό του δεν θα είχε καμία θέση στα γραφεία της υπηρεσίας.
Είναι προφανές ότι - με αμετάβλητες τις υπόλοιπες παραμέτρους - ένας υπάλληλος που εργάζεται γρηγορότερα είναι πιο επιθυμητός εργαζόμενος από κάποιον άλλον που είναι βραδύτερος. Αλλά το βασικό πρόβλημα είναι η ποιότητα στην εργασία. Μόνο ο έμπειρος υψηλόβαθμος υπάλληλος μπορεί να εκτιμήσει πλήρως τα αποτελέσματα της εργασίας των βοηθών του. Η πνευματική εργασία δεν μπορεί να μετρηθεί και να αποτιμηθεί με μηχανικές συσκευές.
Ας αναλογιστούμε τέλος μια συνθήκη όπου δεν υφίστανται προβλήματα ούτε “υψηλής” πολιτικής, ούτε ορθής εφαρμογής του νόμου. Ένας κρατικός φορέας έχει την ευθύνη της αγοράς όλων των αναγκαίων εφοδίων για την τεχνική λειτουργία κάποιων γραφείων. Πρόκειται για μια σχετικά απλή δουλειά. Σε καμία περίπτωση όμως αυτή δεν είναι μια μηχανική δουλειά. Ο καλύτερος υπάλληλος δεν είναι αυτός που συμπληρώνει τον μεγαλύτερο αριθμό εντολών μέσα σε μία ώρα. Η πιο ικανοποιητική επίδοση είναι να αγοράσει κανείς τα πλέον κατάλληλα υλικά στην φθηνότερη τιμή.
Δεν είναι συνεπώς ορθή, σε ό,τι τουλάχιστον αφορά τη δημόσια διοίκηση, η αξίωση ότι ο μελέτη του χρόνου, η μελέτη της κίνησης και άλλα εργαλεία της επιστημονικής διοίκησης “δείχνουν με εύλογη ακρίβεια πόσος χρόνος και πόση προσπάθεια απαιτούνται για κάθε μία από τις διαθέσιμες μεθόδους” και συνεπώς “μπορούν να δείξουν ποια από τις πιθανές μεθόδους και διαδικασίες απαιτούν τον λιγότερο χρόνο και τη λιγότερη προσπάθεια”.
Όλα αυτά τα πράγματα αυτού του είδους είναι ουσιαστικά άχρηστα καθώς δεν μπορούν να συντονιστούν με την ποιότητα του έργου που επιτελείται. Η ταχύτητα από μόνη της δεν είναι μέτρο της διανοητικής εργασίας. Δεν μπορεί κανείς να “μετρήσει” έναν γιατρό ανάλογα με το χρόνο που χρησιμοποιεί για να εξετάσει έναν ασθενή. Και δεν μπορεί κανείς να “μετρήσει” έναν δικαστή ανάλογα με τον χρόνο που χρειάζεται για να δικάσει μια υπόθεση.
Ένας επιχειρηματίας που κατασκευάζει κάποιο προϊόν που προορίζεται για εξαγωγή σε ξένες χώρες πρόθυμα θα μείωνε τις ανθρωποώρες που δαπανώνται για την παραγωγή των διάφορων μερών του. Η άδεια όμως που απαιτείται για την αποστολή αυτού του προϊόντος στο εξωτερικό δεν συνιστά μέρος του προϊόντος. Η κυβέρνηση εκδίδοντας μια άδεια δεν συνεισφέρει τίποτε στην παραγωγή, το μάρκετινγκ, και την αποστολή αυτού του προϊόντος. Ο αρμόδιος κρατικός φορέας δεν είναι ένα εργαστήριο που παράγει ένα από τα μέρη που απαιτούνται για την ολοκλήρωση του.
Αυτό που επιδιώκει η κυβέρνηση καθιστώντας τις εξαγωγές εξαρτώμενες από την έκδοση μιας άδειας είναι ο περιορισμός του εξαγωγικού εμπορίου. Θέλει να μειώσει τον συνολικό όγκο εξαγωγών, ή τον όγκο των εξαγωγών από ανεπιθύμητους εξαγωγείς, ή των πωλήσεων σε ανεπιθύμητους αγοραστές. Η έκδοση αδειών δεν είναι ο σκοπός, αλλά ένα τεχνικό μέσο για την επίτευξή του. Από την οπτική σκοπιά της κυβέρνησης, οι άδειες που δεν εκδίδονται, ή που δεν ζητείται καν η έκδοσή τους είναι πιο σημαντικές από αυτές που εκχωρούνται. Δεν θα εξυπηρετούσε συνεπώς τον σκοπό της διαδικασίας να οριστούν “οι συνολικές ανθρωποώρες που δαπανώνται ανά άδεια” ως το κριτήριο της επίδοσης του αρμόδιου προς τούτο φορέα. Δεν αρμόζει στον σκοπό της υπηρεσίας να επιτελεί “το έργο της επεξεργασίας των αδειών… στη βάση μιας γραμμής παραγωγής”.
Τα δύο είδη της αποτελεσματικότητας
Υπάρχουν και άλλες διαφορές. Αν κατά τη διάρκεια μιας διαδικασίας παραγωγής ένα κομμάτι χαλάσει ή χαθεί, το αποτέλεσμα είναι μια επακριβώς περιορισμένη αύξηση στο κόστος παραγωγής. Αν όμως μια αίτηση για έκδοση άδειας χαθεί στον αρμόδιο φορέα, ένας πολίτης μπορεί να υποστεί σοβαρή ζημιά. Ο νόμος μπορεί να εμποδίσει το ζημιωθέν αυτό άτομο από το να προσάγει τον φορέα στη δικαιοσύνη ζητώντας αποζημίωση. Η πολιτική και ηθική όμως ευθύνη του κράτους να επεξεργάζεται αυτές τις αιτήσεις με πολύ προσεκτικό τρόπο παρ' όλα αυτά παραμένει.
Η διαχείριση των κρατικών υποθέσεων διαφέρει κατά πολύ από τις παραγωγικές διαδικασίες, όπως ακριβώς η δίωξη, η καταδίκη και η επιβολή ποινής σε έναν δολοφόνο διαφέρει από την καλλιέργεια σιτηρών ή την κατασκευή παπουτσιών. Η κρατική αποτελεσματικότητα και η αποτελεσματικότητα των παραγωγικών κλάδων είναι δύο τελείως διαφορετικά πράγματα. Η διαχείριση ενός εργοστασίου δεν μπορεί να βελτιωθεί με τη μίμηση ενός αστυνομικού τμήματος, και το έργο ενός φοροσυλλέκτη δεν μπορεί να γίνει αποτελεσματικότερο με την υιοθέτηση των μεθόδων ενός εργοστασίου αυτοκινήτων. Ο Λένιν έκανε λάθος όταν προέβαλλε τους κρατικούς φορείς ως πρότυπο για τη βιομηχανία. Αλλά και όσοι θέλουν να εξισώσουν τη διοίκηση κρατικών φορέων με τη διοίκηση εργοστασιακών μονάδων δεν είναι λιγότερο λάθος.
Υπάρχουν πολλά πράγματα στη δημόσια διοίκηση που πρέπει να μεταρρυθμιστούν. Βεβαίως, όλοι οι ανθρώπινοι θεσμοί πρέπει ξανά και ξανά να προσαρμόζονται εκ νέου στην αλλαγή των συνθηκών. Καμία μεταρρύθμιση όμως δεν θα μπορούσε να μεταμορφώσει έναν δημόσιο φορέα σε κάτι που θα μοιάζει με ιδιωτική επιχείρηση. Ένα κράτος δεν είναι μια κερδοσκοπική επιχείρηση. Η διαχείριση των υποθέσεών του δεν μπορεί να ελεγχθεί με όρους κέρδους και ζημίας. Τα επιτεύγματά του δεν μπορούν να αποτιμηθούν σε χρήμα. Αυτό είναι θεμελιώδες για την οποιαδήποτε εξέταση των προβλημάτων της γραφειοκρατίας.
Απόσπασμα από το βιβλίο Bureaucracy (Γραφειοκρατία) του 1944.
--
Ο Ludwig von Mises (1881-1973) δίδαξε στη Βιέννη και τη Νέα Υόρκη και υπήρξε στενός σύμβουλος του Foundation for Economic Education. Θεωρείται ο κορυφαίος θεωρητικός της Αυστριακής Σχολής για τον 20ο αιώνα.
Το άρθρο δημοσιεύθηκε στα αγγλικά στις 18 Μαΐου 2017 και παρουσιάζεται στα ελληνικά με την άδεια του Foundation for Economic Education (FEE) και τη συνεργασία του ΚΕΦΙΜ “Μάρκος Δραγούμης”.
